자료집 목차

▣ 제 1 강연 : 지역에서 희망 찾기	3

강연 : 하승수 / 제주대학교 법학부 교수

▣ 제 2 강연 : 시장만능주의 시대, 사회공공성운동의 의의와 과제	17

강연 : 오건호 / 사회공공연구소 연구실장

• 첨부자료 1 : 시장권력에 맞서 공공성 연대운동으로	21

• 첨부자료 2 : 사회공공성운동의 정치경제학	27

▣ 제 3 강연 : 금융세계화 10년 평가와 이후 전망	43

강연 : 이종태 / 금융경제연구소 연구위원

• 첨부자료 : 세계 금융위기와 잠정적 대안들	51

제 1 강연 : 지역에서 희망 찾기

하 승 수 (제주대학교 법학부 교수)

지역에서 희망 찾기

이 글의 내용들은 제가 쓴 『지역, 지방자치, 그리고 민주주의(후마니타스, 2007)』의 내용들을 많이 발췌ㆍ보완한 것입니다.

- 지역사회와 지역정치, 어떻게 변화시킬 것인가? -

1. 지방자치의 딜레마

1> 풀뿌리민주주의인가, 풀뿌리보수주의인가?

○ 지방자치를 풀뿌리민주주의라고 부르지만, 다른 한편으로 지방자치는 ‘풀뿌리보수주의의 아성’으로 취급받기도 한다. 풀뿌리보수주의라는 단어를 사용한 일본의 유명한 지방자치 이론가인 미야모토 겐이치宮本憲一는 “정치의 말단으로 갈수록 보수주의가 강세를 나타내는 현상”을 풀뿌리보수주의로 보았다. 그는 풀뿌리보수주의야말로 도시 문제와 농촌 문제의 해결을 방해하고 밑으로부터의 민주주의의 성장을 저해하며 오랫동안 일본의 보수 독재를 가능하게 한 기반이라고 보았다.

○ 이런 사정은 한국도 크게 다르지 않다. 지방자치가 “민주주의의 학교”라는 것은 교과서에나 나오는 이야기일 뿐이다. 실제로 한국의 지역에서는 소수의 기득권 세력 또는 소수의 엘리트가 지배 구조를 장악하고 있다는 지적이 끊임없이 제기되고 있다. 기득권자의 지역 지배는 지방자치 실시로 오히려 강화되었다는 분석이 일반적인 견해이다. 즉 과거에는 지방정부에 비공식적으로 접촉하던 기득권자들이 지방자치 이후 지방정부의 선출직 공직에 진출함으로써 자신들의 이익을 공식적으로 반영할 수 있게 되었다는 것이다(유재원 2003, 23).

2> 누가 지역사회를 지배하는가?

○ 대한민국 헌법상으로는 대한민국의 모든 권력은 국민으로부터 나온다. 대한민국의 주인은 국민인 것이다. 지방자치와 관련된 이야기를 하면 당연히 지방자치의 주인은 주민이라고 한다.

그러나 실제로 그런가? 이 문제에 대해 연구를 해 온 결과들에 의하면 그렇지 않다는 결론을 내릴 수밖에 없다. 우리나라 지역의 권력구조에 대해 연구한 연구결과들에 의하면, ‘지방자치단체장이 지배하고 독주하는 권력구조’라는 결론을 내리고 있다. 1995~98년 청주, 진주, 부천, 평택, 성남 등 5개 도시의 권력 구조를 연구한 『한국의 지방정치와 권력 구조』에서 박종민 교수는 분석 대상이 된 도시들의 권력 구조에 대해 아래와 같이 언급하고 있다.

권력은 공식 정부에 있으며 시장(지방자치단체장)은 공식 정부의 정점에 있고 따라서 시장이 지배하고 독주하는 권력 구조라는 것이다. …… 시장은 시의원, 행정 관료 및 기업인과 후견인-피후견인이라는 개별적인 교환 관계와 유대 관계를 형성하여 사적 연결망을 구축하고 지방정치를 주도하는 것이다.

○ 물론 이것이 전부는 아니다. 비공식적으로 의사결정에 영향을 미치는 세력들도 존재한다. 중앙정당, 중앙정부, 기업, 지역사회의 여러 단체, 이익집단 등이 비공식적으로 의사결정에 영향을 미친다.

○ 그리고 지역사회에는 일종의 기득권층이 형성되어 있다. 재력이나 연줄, 관과의 유착관계를 통해 기득권을 확보해 온 사람들이 있다. 그리고 이들은 지역언론, 각종 단체, 선거, 권력자와의 개별적인 유착관계 등을 통해 자신들의 기득권을 유지하고 강화하려고 하고 있다.

즉 지역 기득권층은 지방자치단체장 및 중앙 정치인을 지지하고, 선거 때뿐만 아니라 일상적으로 주민 여론 형성과 주민 동원 기능을 수행한다. 그 대가로 지방자치단체장과 중앙 정치인들은 지역 기득권층에게 각종 사업과 관련한 혜택과 보조금, 의사 결정에 참여할 기회, 일정한 사회적 지위를 보장해 그들을 후견하면서 서로 공생하는 유착 관계를 맺는 것이다.

○ 그런 속에서 정작 주인이어야 할 지역주민들은 소외되고 있다. 그리고 동원의 대상으로 간주되기도 한다. 주민들 스스로도 주인으로서의 의식을 가지지 못하고 선거 때에나 평상시에나 동원되고 있다.

3> 여성들의 참여는 부진

○ ‘생활 정치’라고 불리는 지방자치에서 여성의 참여는 여전히 매우 부진하다. 2006년 지방선거에서는 여성 지방의원 당선자 비율이 13.7%로 2002년의 3.2%에서 3배 이상 증가했지만 이는 주로 기초의원 비례대표제 도입에 따른 것이다. 비례대표를 제외한 지역구의 여성 당선자 수는 여전히 매우 미미하다. 유럽에서 여성 지방의원의 비율이 프랑스가 47%, 스웨덴이 45%, 노르웨이 43% 등에 이르는 것과 비교하면 엄청난 차이다(엄태석 2006, 6).

2. 우리나라 지방자치의 현실

1> 제왕적 단체장의 권력(극단적인 강시장-약의회형)

○ 우리나라 지방자치단체장에 대해서는 ‘제왕적’이라는 표현이 자주 사용된다. 물론 지방자치단체장이 중앙정부와의 관계나 중앙정당 또는 중앙 정치인과의 관계에서는 ‘약자’ 입장일 때도 있다. 그러나 지방자치단체 안에서는 ‘제왕적’ 존재라고 해도 손색이 없을 권력을 가지고 있다.

○ 지방자치단체의 기관구성형태는 나라에 따라 다르고, 다양한 형태를 Elf 수 있다. 그런데 우리나라는 지방자치단체장의 권한이 극단적으로 강한 강시장-약의회형을 채택하고 있다. 지금 지방자치의 문제점은 상당부분 여기에서 비롯된다.

우선 지방자치단체장은 인사권(공무원 임용, 승진 등), 재정권(예산 편성권)을 거의 독점하여 행사할 수 있다. 특히 공무원 인사권은 엄청난 것이다. 일본만 해도, 주요 공무원 임명에 대해서는 지방의회의 동의를 얻어야 하지만, 우리에게는 그런 제도도 없다. 부지방자치단체장 임명에 관해서만 제약이 있을 뿐(광역지방자치단체에서는 중앙정부가 임명권을, 기초지방자치단체에서는 광역지방자치단체가 사실상의 인사권을 행사함) 나머지 공무원에 대한 인사권은 지방자치단체장에게 전속되어 있다.

<지방자치법> 제110조 제4항에 따르면, “기초지방자치단체의 부단체장(부시장‧부군수‧ 부구청장)은 일반직 지방 공무원으로 보하되, 시장‧군수‧구청장이 임명하도록” 하고 있지만, 실제로는 광역지방자치단체장이 ‘인사교류’라는 명목 하에 인사권을 행사한다.

그래서 지방 공무원은 지방자치단체장의 의중에 따라 업무를 처리할 수밖에 없고, 지방자치단체장에게 줄 서기를 할 수밖에 없다. 인사와 관련해서 금품이 오가거나, 선거 때에 특정 후보에게 줄 서기를 해서 선거운동을 돕기도 한다. 이런 인사 부조리나 공무원 선거 개입은 가끔 수사기관의 수사나 언론 보도로 드러나기도 하지만, 드러난 것은 ‘빙산의 일각’이라고 할 수 있을 정도로 만연해 있는 문제이다. 지방자치단체에 인사위원회가 있고, 승진 심사는 인사위원회 심의를 거쳐야 하지만, 인사위원회가 형식적으로 구성되거나 운영되는 경우가 비일비재하다. 인사위원 위촉권이 지방자치단체장에게 있기 때문에 독립성을 갖춘 인사위원을 위촉하기는 사실 불가능하다.

○ 또한 지방자치단체장은 예산 편성권을 거의 독점하고 있다. 예산은 지방자치단체장이 편성하고 지방의회가 심의‧의결해서 확정하게 되어 있지만, 사실 예산 편성 단계에서 기본적인 예산 내용은 확정된다고 해도 과언이 아니다. 지방자치단체장이 예산을 편성해 줘야, 지방의원은 소속 지역구나 집단․단체의 예산을 확보할 수 있기 때문에, 지방자치단체장에게 전면적으로 도전하기는 어렵다. 오히려 지방자치단체장이 예산을 매개로 지방의원들을 ‘관리’하는 상황이다. 또한 지방자치단체장은 보조금이나 각종 사업을 매개로 지역의 여러 집단과 단체들을 관리하고 통제할 수 있다. 보조금을 따내야 하는 단체의 입장에서는 지방자치단체장에게 비판적 입장을 취하기가 어렵다.

○ 지방자치단체장이 행사할 수 있는 각종 인‧허가권이나 도시계획 관련 권한도 거의 통제받지 않는다. 그런 점에서 지방자치단체장은 인사권과 예산 편성권 등의 각종 권한을 매개로 지역사회에서 ‘제왕적’ 권력을 휘두를 수 있게 된다.

○ 지방의원들은 지방자치단체장과의 개인적 유대관계에 따라, 또는 지역구 예산 배정이나 사업상 이해관계 때문에 우호적인 관계를 맺기 위해 친 지방자치단체장파에 서게 된다.

○ 지방행정 관료들은 그나마 지방자치단체장의 독주를 견제할 수 있는 세력이기는 하지만 지방자치단체장은 인사권으로 관료기구를 장악하려 하기 때문에 결국 줄서기를 하게 된다. 관변단체나 직능단체들도 단체 출신 지방의원을 통해 시정에 간접적으로는 연결될 수 있으나, 정책 결정과 관련하여 그 영향력은 매우 제한적이며 오히려 시 집행부의 정책 지지에 동원된다(박종민 2000, 307).

2> 작동하지 않는 견제장치(약하고 무능한 지방의회, 참여가 봉쇄당한 주민들)

○ 상식적으로 보면 지방의회가 지방자치단체장을 견제해야 한다. 그러나 실제로 지방의회는 지방자치단체장에 대한 견제 기능을 제대로 수행하지 못하고 있다. 그것은 지역정치의 문제점 때문이기도 하고 제도의 문제 때문이기도 하다.

○ 우선 대의기관으로서 지방의회가 견제‧감시 기능을 수행한다는 것은 이론에 불과하다. 지방의원은 공천을 받기 위해 중앙정당(중앙 정치인)과 후견-피후견 관계를 맺고, 지역구 예산 배분이나 이권 개입을 위해서는 지방자치단체장과 협력해야 하는 위치에 서게 된다. 또한 많은 지방의원들은 지역 기득권층의 일원으로서 자신이 속한 집단이나 단체의 이익을 제도권에 반영하기 위해 노력하기도 한다.

○ 제도적으로, 지방의회는 지방자치단체장의 인사권을 견제하지 못한다. 제도적으로 지방의회가 인사에 관여할 수 없기 때문이다. <지방공무원법> 제7조 제4항 제3호는 지방의원은 인사위원회의 위원이 될 수 없도록 명시하고 있고, 인사 관련 사항에 대해서는 지방의회의 행정사무감사 때에도 자료가 제출되지 않고 있다. 또한 주요 공무원 인사에 대한 지방의회의 동의권도 없기 때문에, 지방의회가 지방자치단체장의 인사권을 견제할 수 있는 권한은 제도적으로 전혀 보장되지 않은 실정이다.

한편 지방의회가 예산 및 결산에 대한 승인권을 가지고 있지만, 역량 부족(학습 부족, 보좌 인력 부족 등)과 제도적 한계(심의 시간 부족, 증액 편성 불가 등) 때문에 실제로는 일부 예산에 대해서 액수를 줄이거나 조정하는 역할만 할 뿐이다. 특히 지방자치단체장의 소속 정당과 지방의회의 다수 정당이 같은 정당이면 그런 현상은 더욱 심각하게 나타난다.

○ 일본만 해도 지방의회가 단체장 불신임권과 부단체장 등 주요 공무원에 대한 임명동의권을 가지고 있다. 그러나 우리나라의 경우에는 지방의회가 그러한 권한도 없다.

지방의회의 의결로 임기 중에 단체장직을 박탈할 수 있는 제도이다. 일본 지방의회에는 단체장 불신임권이 있으며, 반대로 지방자치단체장에게도 지방의회 해산권이 있다. 우리나라의 경우에도 1949년 제정된 <지방자치법>에서 시‧읍‧면 의회의 단체장 불신임권을 인정했다가, 1956년 <지방자치법>을 개정하면서 폐지했다.

○ 그렇다고 주민이 견제하기도 쉽지 않다. 2006년까지 여러 법률의 제‧개정으로 주민소환, 주민투표, 주민감사청구, 주민소송 등의 제도들이 도입되기는 했으나, 각 제도의 실행 요건이 너무 엄격해서 주민이 활용하기 어렵다. 주민이 할 수 있는 견제 기능도 역시 제대로 작동하지 못하는 상황인 것이다. 주민투표제의 경우에는 도입된 지 5년이 지났지만, 사실상 사문화된 상황이다. 주민소환제의 경우에도 도입된 지 2년이 지나고 있지만, 실제로 투표까지 간 사례는 단 2건(경기도 하남시, 제주특별자치도) 뿐이다.

3> 중앙관료집단과 중앙정당의 통제

○ 지방자치제도가 부활했을 때부터 중앙 관료 집단은 지역에 대한 영향력과 통제력을 유지하려 했다. 지역패권적 중앙정당은 지방자치를 지역적 기반 강고화와 공직 배분 기회의 증대 정도로 이해했다. 이러한 태도가 지방자치제도를 출발부터 왜곡했다.

○ 중앙 관료 집단은 첫째, 스스로의 영향력을 유지하기 위해 지방의 자치권을 극도로 제한했다. 지방자치단체의 자치입법권을 극도로 제약했고, 국고보조금, 지방교부세 등의 재정 지원을 매개로 중앙 부처들이 지방자치단체에 개입하고 통제할 수 있게 했다. 여기에 더해 1995년 이후 중앙과 지방의 관료 출신들, 그리고 중앙 정치인 출신들이 지방자치단체장으로 다수 진출하기도 했다.

지방자치법 제22조에 의하면 지방자치단체는 “법령의 범위 안에서”만 조례를 제정할 수 있고, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야만 하도록 규정하였다. ‘법령’에는 국회에서 제정하는 법률 뿐만 아니라 대통령령과 각 중앙부처에서 만드는 부령(部令)까지도 포함된다. 따라서 각 중앙부처는 부령의 제정을 통해 지방자치단체의 사무에 개입하고 통제할 수 있다.

두 번째, 중앙 관료 집단은 지방자치가 부활할 때부터 주민 참여를 배제하는 방향으로 제도를 설계했다. 주민소환, 주민소송, 주민발의 등 직접민주주의 주민참여제도는 완전히 배제해 지방자치 부활 이후 상당 기간 동안 주민 참여의 가능성을 봉쇄했다.

○ 중앙정당들은 지방자치를 자기 정당의 지역적 기반을 강고화하고, 공직 배분의 기회를 넓히기 위한 것으로 이용했기에 애초에 주민자치 실현이나 지방 분권에 대한 관심은 거의 없었다. 그래서 자기 정치 세력에 대한 유‧불리를 기준으로 정당공천제나 행정 계층 개편 문제 등 지방자치제도의 기본 틀과 관련된 문제들에 접근했고, 그들 사이의 타협으로 지방자치제도나 지방 선거제도가 결정되었다.

중앙관료 집단과 지역 패권적 중앙정당들 공히 지방자치가 진정으로 ‘민주주의의 학교’가 될 경우에는 자신들의 기득권이 위협받을 수 있기 때문에, 지역 기득권 세력을 위협하기보다는 이들을 인정하고, 지원했다.

○ 최근에 이르러서 중앙관료 집단의 두드러진 행태는 신성장주의, 신개발주의에 몰입해 ‘국책 사업’과 ‘경쟁력 강화’라는 명목으로 지역 발전 방향을 개발 위주로 몰아가는 것이다. 지방자치단체들을 각종 국책 사업의 유치 경쟁으로 내몰고, 중앙정부가 제시하는 발전의 틀(기업도시, 혁신도시, 경제자유구역, 지역특화특구 등의 틀)에 지방자치단체들이 맞출 것을 요구하고 있다. 심지어 전경련과 같은 단체에서 제안한 기업도시를 국가 정책으로 입안하기도 했다. 이런 상황에서 지역 발전 방향에 대한 다양하고 창의적인 논의를 기대하기는 어렵다.

4> 지역정책 없는 정당정치(무능한 정당정치)

○ 우리나라는 정당들이 지역조직은 가지고 있지만, 지역발전방향이나 지역정책에 관한 철학이나 비전이 없다. 지방선거 때에 나오는 공약을 보아도, 민주노동당을 제외하면 정당별 차별성이 별로 없다.

정당들은 선거 때가 되면 공약을 제시하지만, 그 공약들은 평소의 연구, 조사, 토론에 기반한 공약들이 아니고, 선거 때에 후보캠프를 중심으로 급조되는 것들이다. 그리고 이해관계 집단의 입김에 따라 만들어지는 공약들도 많다.

지역에서도 정당 간에 치열한 정책경쟁이 벌어져야 지방자치를 하는 것이 의미가 있다. 그러나 지금 우리 현실은 전혀 그렇지 않다.

○ 이렇게 된 가장 큰 이유는 중앙정당 자체가 지역패권주의에 기반하고 있고, 그것을 이용해서 선거때에 표를 모으고 있기 때문이다. 어차피 지역정책으로 승부하는 것이 아닌데, 지역정책을 연구해봐야 뭐하겠는가? 그래서 우리나라는 지방자치를 실시하지만 지역에 대해 제대로 연구하고 공부한 정당이 없다.

○ 그러다보니 지역에서 추진되는 정책이란 것이 * 중앙정부에서 낙하산 식으로 떨어지는 정책이나 국책사업이란 명목으로 밀어붙이는 정책 * 개발업자나 이익집단의 이익에 부합하는 개발정책 * 공무원들이 실무적으로 만드는 정책들 뿐이다.

○ 그나마 중앙정당의 영향을 덜 받아온 기초의원 선거에서도 2006년부터는 정당공천제가 도입되어 정당별 기호를 부여함으로써 중앙정당의 영향력은 더욱 커졌다. 물론 아직도 선거구의 규모가 작은 기초의원 선거에서는 정당의 영향 외에도 후보자의 지역 안 관계, 연고망이 비교적 강하게 작용한다. 그러나 2006년 5․31 지방선거를 계기로 기초의원 선거에서조차도 중앙정당의 공천이 매우 큰 영향력을 발휘하게 된 것이 사실이다.

5> 파편화되고 신개발주의에 포섭된 주민의식

○ 한편 지방자치 부활 이후 선심성 예산 및 개발 사업을 통한 주민 의식의 파편화 현상이 뚜렷해지고 있다. 주민이 지역공동체 전체에 관심을 갖기보다는 자신에게 직접 이익이 되는 예산이나 개발 사업에만 관심을 가지는 현상은 지방자치를 ‘민주주의의 학교’가 아니라 ‘경쟁적인 이익 추구의 장’으로 만들고 있다. 이는 한 지방자치단체에서 소지역주의로 나타나기도 하고, 개발 이익을 둘러싼 주민 사이의 대립으로 나타나기도 한다.

○ 이러한 주민 의식의 파편화는 기존의 권력 구조 유지에 기여한다. 우선 정치에 관한 주민의 관심과 문제의식이 희박해지므로 기존의 권력 구조에 위협적인 세력이 등장할 가능성이 줄어든다. 또한 선심성 예산이나 개발 사업의 배분으로 지역 주민을 파편화하고 분할함으로써 통치가 용이하다. 그래서 “어느 동네에는 경로당을 지어 준다. 어느 동네에는 체육 시설을 만들어 준다.” 식으로 예산이나 사업 배분이 이루어진다. 이것으로 지방자치단체장이나 정치인은 자신의 지지 기반 집단이나 주민을 후견-피후견patron-client 관계로 묶을 수 있게 된다.

물론 변화의 조짐이 약간씩은 있다. 주민참여가 강조되고, 개인의 이익이나 자기가 속한 집단의 이익이 아니라 지역공동체의 이익을 고민하려는 흐름도 생겨나고 있다. 비공식적인 연고관계에 의존해서 지역발전을 도모하는 것이 아니라, 마을이나 읍ㆍ면단위 또는 기초지방자치단체 단위에서 주민들 스스로 지역발전방향을 찾으려는 시도도 일어나고 있다.

3. 지역사회, 지역정치의 변화를 위한 과제

제도-지역정치-시민(주민)역량 3가지의 혁신이 필요

1> 제도

국가적으로 개선되어야 하는 과제들이 있다. 지방분권도 선별적 권한 이양 방식이 아니라, 지방의회의 자치입법권을 중심으로 포괄적인 분권이 이루어져야 한다. 그리고 국고보조금을 포괄보조금block grant화하는 등 지방 재정의 자율성을 보장하되, 복지 재정에 대해서는 국가가 책임을 부담하는 방향의 재정 개혁이 필요하다. 지방자치단체의 과세자주권 보장을 포함한 재정의 분권과 함께 지역간 재정 격차 축소를 동시에 추구하는 것도 필요하다. 다만, 이러한 의미의 지방분권은 정치적 분권화(지역주의에 기반을 둔 중앙정당의 지배력으로부터 탈피한다는 의미의)와 지역의 민주화를 위한 지방자치제도 개혁을 전제로 추진해야 한다.

그리고 지방자치제도의 개혁을 통해 주민 참여를 확대하고 지방정부의 책임을 강화하며, 제왕적 지방자치단체장의 독주 체제를 해체해야 한다. 이를 위해서는 지방자치제도를 근본적으로 재설계해야 한다.

그러나 이러한 국가 차원의 과제는 어느 지역의 힘으로 이룰 수 있는 것은 아니다. 따라서 국가 차원의 제도개선과는 별개로 지역 차원에서 노력해야 할 과제들부터 해 나가는 것도 필요하다. 대표적인 것 몇 가지만 예시한다.

- 주민자치의 헌법이라고 할 수 있는 주민참여기본조례 또는 자치기본조례의 제정

일본의 일부 지방자치단체에서 제정된 ‘주민참여기본조례’는 우리나라에서도 청주시를 시작으로, 경기도 안산시, 제주특별자치도 등지에서 제정된 바 있다. ‘자치기본조례’는 주민이 지방자치단체의 행정, 계획 등에 참여할 수 있도록 하는 기본조례를 말하며, 일본 홋카이도의 니세코정에서 제정한 조례의 경우에는 정보공유의 추진, 사업에의 참여, 커뮤니티 활동 등에 대해 규정하고 있다(장병구 2003, 38)

- 지역발전계획을 아래로부터 주민참여하에 만들어갈 수 있는 제도 마련(ex. 마을만들기(마을가꾸기) 관련 조례 제정 등)

진안군의 경우 2003년 7월 30일 ‘진안군 으뜸마을가꾸기에 관한 조례’를 제정하여 시행해 오고 있다.

- 주민참여예산제를 제대로 도입 :

주민참여예산제도는 불투명한 예산편성관행을 없애고 사업의 필요성과 우선순위를 결정하는 과정에 주민을 참여시키는 것. 지방자치단체 차원의 참여기구(예산참여시민위원회)와 동단위의 지역회의 등의 참여기구들을 만들고, 충실한 사전정보공개, 설명, 교육 등을 통해 주민들의 의견을 아래로부터 모아나가는 것이 필요.

- 지방공무원 인사 제도 개혁(지방자치단체장의 의지가 필요) :

인사위원회 위원중 민간인 비율을 늘리고 공무원노조 및 시민단체의 인사위원추천권을 인정. 다면평가 및 근무평정의 합리적 개선.

- 지방자치단체의 각종 위원회 위원을 공개모집하고 위원회를 투명하게 운영.

- 주민투표제의 개선, 참여적 의사결정기법을 활용한 정책결정

2> 지역정치의 근본적 개혁

중앙정당들이 지금처럼 지역정책에 대해 게을리하고, 획일적인 개발위주의 정책들만 되풀이해서는 지방자치도 올바로 갈 수 없고, 지역의 미래도 어두울 수밖에 없다. 중앙정당이 패권적으로 지역정치를 지배하는 지역일수록 부패사건이 반복되고, 지역에 도움이 되지 않는 특혜성 개발, 외래형개발, 난개발들만 난무한다.

지역발전을 추구해도 장기적으로 지역에 도움이 되고, 지역에 뿌리내리고 살려는 사람들의 이익에 부합해야 한다. 그러나 현실은 그렇지 않다.

그래서 지금의 상황에서는 지역정치를 근본적으로 개혁하지 못하면, 지역의 미래도 어두울 수밖에 없다. 그래서 지역주민들이 스스로 삶의 의제들을 정치의 장으로 담아낼 수 있는 새로운 정치적 틀이 필요하다.

중앙정당들의 혁신도 필요하지만, 혁신하지 못하는 중앙정당들은 지역정치에서는 심판받아야 한다. 지방선거에서는 지역적 정치조직들이 참여할 수 있도록 보장할 필요도 있다.

지역정치의 근본적 혁신이라고 할 때에는 정치에서 다루는 내용도 바뀌어야 하지만, 대표자-주민의 관계도 바뀌어야 한다. 선출된 대표자가 정책을 결정하고, 주민은 대표자가 문제를 해결해 주기를 요구하고 대표자의 결정을 기다리는 존재에 머무르고 있는 것이 현실이다. 그러나 대표자가 일방적으로 결정하는 것이 아니라, 대표자는 주민이 문제 해결의 주체가 될 수 있도록 안내하고 지원하는 ‘주민 참여의 안내자’가 되어야 한다. 풀뿌리민주주의가 실현되려면, 그런 역할이 대표자의 주된 역할이 되어야 한다. 주민 사이에 의견이 다를 때에 대표자가 ‘결단’을 내리는 것이 아니라, 주민 사이의 토의를 활성화하고, 갈등을 조정하는 것이 대표자의 역할이 되어야 한다. 결국 최종 결정은 주민이 내려야 한다(방식으로는 주민투표 등 여러 가지 방식이 있을 수 있다).

참고 : 지방의원의 역할

지방의원은 “목에 힘주는 사람”이 아니다. 생활정치라는 말을 쓰지만, 지방의원은 어떤 역할을 해야 하는가에 대해서 고민하는 지방의원은 많지 않다.

- 우선 지방의원은 “주민위에 군림하는 권력자”이어서는 안된다. 스스로를 낮추고 주민과 눈높이를 맞추는 것이 기본자세가 되어야 한다. 지방의원도 ‘주민’이어야 하고, ‘주민’이상의 권력의식을 가져서는 안된다.

- 지방의원은 정보의 유통을 촉진하는 역할을 해야 한다. 의회내에 있기 때문에 얻을 수 있는 정보들이 활발하게 시민사회단체와 지역주민들에게 제공될 수 있도록 해야 한다. 그럼으로써 문제가 공론화되고, 적절한 시기에 문제에 대한 논의가 이루어질 수 있도록 해야 한다.

- 지방의원은 ‘해결사’가 아니라 ‘주민참여의 안내자’가 되어야 한다. 지방의원이 민원해결사로서의 역할을 하려고 할 것이 아니라, 주민들 스스로 문제를 해결하기 위해 참여하도록 안내하는 역할을 해야 한다. 내가 무엇을 해결하겠다는 것이 아니라, 문제를 느끼고 있는 시민들이 스스로 참여해서 해결할 수 있도록 도와주는 역할을 해야 한다. 해결사가 되려면, 결국 많은 타협과 무원칙을 저지를 수밖에 없다. 그리고 주민의 입장에서도 해결사는 언제든지 고용할 수 있고, 반대로 바꿀 수도 있다.

<지방의원 사명문(예시)>

① 수시로 [의회 보고회]를 열어 주민과 의회와의 거리를 짧게 한다.

② 의원에게 제공되는 모든 자료와 정보를 인터넷 등을 통해 공유한다.

③ 지역의 시민사회단체들과 연대하여 지역의 주요현안과 의정활동에 관한 정보를 제공하는 방법을 찾고 의회 내외의 정보를 제공한다.

④ 의회방청을 적극 유도하고, 행정사무감사를 할 때에는 주민이나 시민사회단체 회원을 참여시킨다.

⑤ 예산편성이나 결산심의  시에는 시민사회단체나 주민들의 의견을 수렴하고, 다른 의원들과 집행부에게 의견을 서면으로 전달한다.

⑥ 지역의 문제나 현안에 대해 소규모의 포럼이나 간담회를 개최한다.

⑦ 매년 추진해야 할 주요 정책이나 조례를 선정하고 의회 내외에서의 협력작업을 통해 실현을 위해 노력한다.

⑧ 지역정치를 혁신하기 위한 활동에 참여하고 더 나아가 의원으로 진출할 새로운 사람을 발굴하기 위해 노력한다.

어쨌든 분명한 것은 지역정치의 변화를 위해서는 새로운 정치참여의 움직임이 필요하다는 것이다. 이러한 움직임을 통해서만 유권자들의 무관심을 깨고, 시민들의 자발적인 관심과 참여를 이끌어낼 수 있다. 이러한 새로운 정치참여 움직임은 기존의 정당이나 조직을 초월하여 구성될 수도 있을 것이다. 이런 방식은 개인참여에 기반한 초정당ㆍ초정파의 풀뿌리 네트워크 방식이라고 볼 수 있다. 이러한 네트워크는 지역의 뜻있는 사람들로부터 출발하여 동심원처럼 그 외연을 확대해 나가고, 가치와 정책을 중심으로 한 광범위한 연대를 형성하며, 후보자물색, 정책서약, 자원봉사선거운동 조직 등을 통해 지역정치의 새로운 흐름을 만들어나갈 수 있을 것이다. 이러한 새로운 정치참여의 시도는 2010년 지방선거에서부터 본격화시킬 수 있을 것이다.

3> 시민(주민)역량 강화

지역의 내발적 발전을 위해서는 시민(주민)들의 참여가 반드시 필요하다. 그리고 시민들의 참여는 시민들 스스로의 자치능력을 향상시키는 방향으로 이루어져야 한다.

그리고 앞서 언급한 제도개선과 지역정치의 개혁을 위해서도 시민들의 참여와 역량강화가 필요하다. 그것을 위해서는 아래와 같은 노력들이 필요하다.

- 지역문제(환경, 복지, 경제, 문화, 교육 등)에 대한 일상적인 학습과 토론, 실천

- 분야별 단체들의 활동과 네트워크

- 지역정치의 변화를 위한 준비와 실천

- 시민이 참여하는 지역비전 만들기

특히 시민들의 참여 하에, 지역사회가 나아가야 할 비전을 만들어가는 것이 중요하다. 이러한 대안적 비전은 ‘삶의 질’을 중심으로 지역내의 다양한 시민사회단체들과 지역주민들의 참여와 소통을 통해 만들어나가야 한다. 앞서 언급한 정치참여의 움직임은 이런 대안적 비전을 만들어가는 노력과 함께 추진되어야 한다. 내용없는 참여는 공허할 수 있기 때문이다.

지금 필요한 대안적 흐름은 시민의 상식과 지혜에 근거한 것이 되어야 한다. 그 지역에서 살아가는 사람들의 입장에서 보면 중요한 것은 ‘삶의 질’이다. 물론 이 때 삶의 질은 ‘장기적으로 지속가능한 삶의 질’을 의미한다. ‘삶의 질’은 정치, 경제, 복지, 문화, 교육, 환경, 성평등 등을 포괄하는 개념이고, ‘장기적으로 지속가능하다’는 것은 지금 진행되고 있는 기후변화와 ‘석유시대의 종말’까지도 염두에 둔다는 의미이다.

영국의 EIU(Economist Intelligence Unit)는 2005년 물질적 복지수준, 건강, 정치적 안정성과 치안, 가정생활, 공동체적 생활, 기후와 지리, 고용안정, 정치적 자유, 성적 평등 등을 지표로 해서 삶의 질을 평가했다.

좀 더 구체적인 대안은 그리 거창한 단어로 표현될 필요도 없을 수 있다. 불평등을 심화시키고 지역환경을 파괴하는 무분별한 규제완화는 중지되고 적절한 규제가 필요하다는 것, 지역에서는 참여에 기반한 민주주의가 필요하다는 것, 여성들의 정책결정과정에의 참여가 보장되어야 한다는 것, 기득권자들의 이익을 위해 지역예산이 낭비되어서는 안 되고 시민의 복지와 ‘삶의 질’ 향상을 위해 예산이 쓰여져야 한다는 것, 약자나 소수자에게도 최소한의 인간다운 삶을 보장하는 데 정책의 우선순위를 두어야 한다는 것, 지금의 세대가 자원을 낭비하고 과도한 소비를 향유한 부담을 미래의 세대가 떠안아서는 안 된다는 것, 모든 사람들의 인권이 존중되고 참여가 보장되어야 한다는 것, 청소년들이 과도한 경쟁에서 벗어나서 행복한 삶을 살아야 하고 인권과 휴식권을 보장받아야 한다는 것. 그리고 정치란 소수 엘리트들의 전유물이 아니라 평범한 사람들의 것이어야 한다는 것. 이런 것은 거창한 이념으로 설명할 필요가 없는 것이고, 상식과 양심, 지혜에 근거해서 접근하고 공감할 수 있는 것들이다.

참고 : 졸고 있는 자치체와 앞선 자치체

일본의 자치 이론가인 마쓰시타 게이이치(松下圭一)는 『일본의 자치·분권』이라는 책자에서 일본의 지방자치단체들을 비교하면서 '앞선 자치체(先驅自治体)'와 '졸고 있는 자치체(居眠り 自治体)'라는 표현을 썼다.

2차대전이후 50년 가까이 흘러온 일본 지방자치의 현실 속에서, 여러 지방자치단체들을 비교해 보니 지방자치단체간의 격차가 그만큼 두드러지게 나타났다는 것이다.

그래서 똑같은 지방자치법의 적용을 받고 있고 거의 공통된 권한·재원의 틀내에 있으면서도 장기적이고 종합적인 계획을 세우고 정책·제도를 개발한 개척자적인 자치체('앞선 자치체')가 있는가 하면, 관치·집권 체제에 스스로 안주해서 국가에서 정해진 지침대로 행동하고 시민에 대해 책임을 지지 않는 자치체('졸고 있는 자치체')도 있다는 것이다.

이런 현실을 보면서 마쓰시타 게이이치는 지방자치단체들간의 경쟁의 필요성을 인정한다. '졸고 있는 자치체'가 눈을 뜨게 하기 위해서는 경쟁이 필요하다는 것이다. 그러나 그 경쟁은 구태의연한 경쟁이 아니라 행정혁신과 정책·제도개발의 경쟁이 되어야 한다는 것이다.

기존의 구태의연한 경쟁은 국가보조금을 타내기 위해 수단과 방법을 가리지 않는 경쟁이었다면, 지금 필요한 경쟁은 스스로 자치·분권에 기반한 자립을 추진하는 경쟁이 되어야 한다는 것이다.

마쓰시타 게이이치는 '앞선 자치체'가 되고자 할 때에 필요한 것으로 우선 시민참여·직원(공무원)참여를 꼽고 있다. '앞선 자치체'가 되기 위한 변화는 시민참여·직원참여로부터 시작된다는 것이다.

여기에서 주목할 만한 것은 직원참여이다. '직원'은 지방자치단체의 공무원을 의미한다. 공무원들이 수동적으로 기존의 지침과 관례에 따라 행정을 하는 모습에서 탈피하지 못하면 '졸고 있는 자치체'를 탈피하기 어렵다.

그래서 직원들끼리도 정책정보를 공유하고 토론하는 것이 필요하다. 공무원이 서기형(書記型)으로부터 기획가형, 연출가형으로 바뀌어야 한다는 것이다.

또한 시민참여는 기본이다. 이제는 지방자치단체의 정책을 행정기구가 독점할 수 없는 시대가 되었다. 시민사회와 민간의 참여와 협력이 필요하다. 시민의 참여를 활성화하기 위해서는 정책정보의 공개, 시민참여의 토의문화 활성화, 참여제도의 정비 등이 필요하다.

** 마쓰시타 게이이치 지음(양기웅 옮김), 『일본의 자치ㆍ분권』, 소화, 2006 참조

제 2 강연 : 시장만능주의 시대, 사회공공성운동의 의의와 과제

오 건 호 (사회공공연구소 연구실장)

시장만능주의 시대, 사회공공성운동의 의의와 과제

1. 공익성에서 출발

* 정치

- 이해집단의 중립적 조정자 -> 국가, 공익 (+ 시민단체의 권력 감시, 공익활동)

* 경제

- 외부성 (혼잡통행료, 환경오염대응, 화재/보안 등)

2. 공공성의 새로운 등장

* 공익성의 파산

- 국가의 계급성 노출

- 외부경제의 상품화 (사회보험, 탄소세 등 상품화)

* 현대자본주의의 과잉상품화

- 신자유주의 심화: 사회복지, 공공부문, 금융의 상품화

- 일상생활의 상품화: 먹거리, 상조회사 등 (출산, 보육, 교육, 먹거리, 보험, 상조 등)

* 계층화 심화

- 시장상품을 구입할 수 없는 다수 서민의 형성

- ‘과잉상품화 vs 서민계층’ -> 생산력과 생산관계의 모순

* 기존 대응전략의 한계

- 시민운동: 권력 감시? -> 서민의 먹고사는 문제가 중요!

- 진보운동: 사회주의(계획경제)? 1백년의 외상 간과하지 말아야!

- 제3지대: 사민주의? 사회역사구조의 차이, 사민주의의 제3의길화 등

* 새로운 길목: 공공성

- 대안을 찾아라! ‘공공성’ 등장.

- 노동운동: 2003년 사회공공성운동 (대안운동 + 노조혁신 사회운동화) -> 최근 관성화 경향(주공/토공, 건강보험료, 국민연금, 세금저항 등)

- 시민사회운동: 시민사회운동의 급진화: 좌우분화: 뉴라이트 <-> 좌파 시민운동 (한미FTA, 민영화 반대 등)

- 촛불: 자유주의세력 10년, 이명박의 보수세력 비판 -> 새로운 요구: 먹거리, 교육, 의료, 물, 전기, 가스 등 --> 먹고사는 기본권에 대한 요구 ‘공공성’으로 등장. 시대적 의제.

3. (사회)공공성운동의 논점과 과제

* 공공성 정의

- “필수서비스에 대한 사회구성원의 보편적 접근성”

-> 시장의 지배에 대한 저항 -> 탈시장운동의 성격 지님

-> 새로운 권력인 ‘시장’에 대한 감시, 대안운동

* 공공성의 역사성

- 노동력재생산 영역의 확장/상품화: 사회복지 -> 이동, 정보, 통신, 금융, 언론, 생태 등

- 새로운 잠재 영역: 생수, 정유사, 경차, 냉장고 등.

- 영역 구분: 생활재, 소통재(금융, 언론), 재정(직접세).

* (사회)공공성운동의 특징

- ‘방어’에서 ‘강화’로: 사회복지, 공공부문 방어에 머물지 않고 탈시장(이윤) 영역을 확장

- ‘연역’을 넘어 ‘귀납’으로: ‘사회화론 vs 사회공공성’ 논점 (참고: 가추법적 이행론)

-  ‘선언’이 아니라 ‘형성’으로: 대안주체, 대안운영체제를 만들어가는 운동

* 과제

- 공공부문 혁신: 관료화/반공공화 백서, 대안평가틀(사회공공회계) 개발

- 모델 창출: 무상의료 현실화

- 재정방안: 증세운동 (소득세, 건강보험료 상향 등)

- 대안경제모델: 사회공공경제 -> 아래로부터 귀납적으로 만들어 간다!

<참고> 사회공공성운동 논의 초점

1. 왜 사회공공성인가?

- 2003년 민주노총 중기 사업계획: 단년도 사업계획 반성, 세상을 바꾸는 투쟁

- 87년 이후 산별노조의 부문공공성운동 성과 발전

2. 사회공공성‘투쟁’서 사회공공성‘운동’으로

- 단일 사안에 대한 저항에서 전략적 입론을 가진 노선으로

3. 사회공공성은 계급적 운동

- 사회연대적 부등가교환(정치경제학), 구현 조건(재정, 소유, 참여)

-> 공공성에 대한 접근이 ‘영역’이 아니라 ‘가치’. 공공성을 다루는 데도 계급적 가치 지님

4. 사회공공성은 역사적 운동

- 노동력재생산 영역의 확장/상품화(이동, 정보, 통신, 금융, 언론, 생태, 주거, 의료 등)

5. 사회공공성운동의 본령은 ‘방어’를 넘어 ‘강화’

- 사회복지, 공공부문을 방어하는 것에 머물지 않고 탈시장(이윤) 영역을 확장하는 운동

6. 사회공공성운동은 ‘귀납적’ 이행운동

- ‘연역적’ 이행론에서 ‘귀납적’ 이행론으로 (사회화론, 가추법적 이행론)

7. 사회공공성운동은 ‘선언’이 아니라 ‘형성’운동

- 진보적 대안주체, 진보적 대안운영체제를 만들어가는 것이 핵심

8. 사회공공성운동의 관성화: 얼마나 공공적이었나?

- 방어, 반대 중심: 건강보험(무상의료), 증세, 연기금운용, 공교육, 한미FTA 등

- 논리 상충: 공무원연금, 징수공단 설립 등

- 역할 방기: 주공/토공, 중소기업은행 등

9. 과제: 지난 ‘5년’의 성찰 -> 과연 ‘운동’인가? (촛불의 경험)

- 내부혁신: 관료화/반공공화 백서, 사업계획 전면 개혁

- 모델 창출: 무상의료 현실화

- 참여적 운동: 소득세, 건강보험료 상향

- 대안평가틀: 사회공공회계 개발

- 노선 정립: 사회공공적, 사회연대적, 사회운동적 노동운동론

<첨부자료 1>

시장권력에 맞서 공공성 연대운동으로

출처: 오건호, “시장권력에 맞서 공공성 연대운동으로” [시민과 세계] 14호 (2008년 하반기, 참여사회연구소). 이 글은 필자가 이전에 쓴 “촛불이 만든 이중권력, 어떻게 확장할 것인가”([촛불이 민주주의다] 해피스토리 2008), “촛불의 진화: 쇠고기에서 공공성으로”([촛불단행본] 한겨레출판사 발간예정), “노동조합의 사회공공성운동, 성찰과 과제”(사회공공연구소 설립토론회 2008.8.20) “이명박의 반동화와 노동운동의 과제”([연대와소통] 노동사회교육원 2008)등에서 주요 문단을 재구성 및 보완한 것이다.

1. 촛불, 민생을 향한 아우성

1987년에 시민들은 오랜 침묵을 깨고 자신의 주권을 ‘직선제’ 함성으로 드러냈다. 1960년대 이후 민주화운동이 새로운 단계를 연 것이다. 대통령 직선제가 실시되고 제도권 정치가 활성화되었다. 비록 양김으로 대표되는 민주화세력의 분열로 다시 10년간 권위주의 잔여세력이 권력을 이어갔지만, 이후 10년간 시민들은 민주화운동 적자임을 자처하는 자유주의 세력에게 정치적 민주화를 위임했다.

하지만 권력을 위임 받은 자유주의세력은 과거 권위주의 틀을 해소하는 정치적 민주화에 일부 진전을 이루었으나 새로 등장한 시장 권력에 둔감했다. 시장권력과 정면 대응해야만 시민들의 먹고사는 문제를 다룰 수 있음에도 이에 순응하는 것을 오히려 ‘개혁’으로 확신했다. 김대중, 노무현정부가 추진한 시장주의 개혁에 의해 시민들의 삶은 불안정해졌고, 시민들은 미래를 기대하던 세력에게서 ‘민생고’라는 기대밖의 결과를 되돌려 받았다.

이렇게 자유주의세력에게 권력을 위임한 10년 동안 시민들은 자신의 권력을 향유하기 보다는 IMF금융위기로 초래된 경제적 생활의 위기를 온 몸으로 겪어야 했다. 사회적 양극화는 깊어가고, 민생경제에 비판적인 문제의식이 시민들 마음속에 싹튼 것은 당연한 일이다.

자유주의 세력에 대한 실망은 시민적 양식은 부족하지만 경제를 살릴 것 같은 CEO 대통령에 대한 기대로 변형되어 나타났다. 하지만 광우병 쇠고기에 이어 의료, 교육, 재벌위주 경제정책, 의료와 물의 시장화, 공기업 독단 인사, 언론사 장악, 서민생계대책 미숙, 번복되는 경기 전망 등이 누적되자, 시민들은 ‘747’ 공약 사기성에 대한 판단유보를 더 유지하기 어려워졌다.

이명박정부를 향한 기대의 역설은 자유주의 세력에 대한 역사적 실망을 합한 것이기에 그 폭발도 컸다. 그렇게 촛불은 순식간에 모두를 강타했다. 모두에게 새롭게 생각할 것은 요구했다. 87년 민주화운동, 지난 10년 자유주의 개혁세력의 한계를 넘어 새로운 장을 열자는 아우성이었다.

2. 촛불이 제기한 의제, 공공성

이번 촛불은 21년 전과 비교하여 새로운 역사적 요구를 드러냈다. 시민들은 이전엔 권위주의 정권에 맞서 ‘호헌철폐 독재타도’라는 정치적 구호를 외쳤으나 이번엔 광우병 쇠고기, 0교시 수업, 의료보험, 물 민영화 등 생활의 애환을 이야기했다. 그것은 먹고사는 민주주의에 대한 좌절과 열망이었다.

촛불을 보면서 시민들이 마음에서 그린 소망은 무엇일까? 이명박의 교육자율화 반대, 공영방송 사수, 물·의료·가스·전기 민영화 반대를 외치면서 시민들은 무엇을 원하고 있었을까? 촛불이 넓혀간 다양한 의제들을 하나로 포괄하라면 그것은 무엇일까? ‘공공성’이다. 1987년 6월이 수십년 고착되어온 권위주의체제를 뛰어넘는 정치적 민주화를 이끌어 냈다면, 이번 6월은 서민생활을 지키는 ‘먹고사는’ 민주화, 사회의 공공성을 외치게 했다.

공공성은 일회적으로 제기된 것이 아니라 우리사회의 구조적 문제에 대한 시민들의 보편적인 바람이 담겨진 시대적 의제이다. 광우병 쇠고기라는 상식 이하의 공격을 당한 시민들이 이제 말문을 트기 시작하면서 우리사회를 진단하고 해결하는 화두로 꺼낸 것이 바로 공공성이다. 무한경쟁에 내몰린 아이들을 안스러워 하며 교육의 공공성을, 중병 걸리면 집안이 망해야 하는 불안을 이겨내고자 의료의 공공성을, 그리고 정부의 언론장악 기도에 맞서 언론의 공공성을 외쳤다. 이렇게 공공성은 한국사회에서 형식적 민주화가 진전되었음도 불구하고 실제 먹고 사는 일이 더 어려워진 시민들이 만들어가는 시대적 의제이다.

공공성에 대한 합의된 정의는 아직 존재하지 않지만, '필수서비스에 대한 사회구성원의 보편적 접근성'으로 이야기될 수 있다. 공공성은 시민들이 의료, 주거 등 사회복지, 물, 전기, 가스, 교통 등 공공서비스, 문화, 정보 등 소통재들을 공정하고 부담 없이 누려야 한다는 가치를 담고 있다. 지금 공공성이 논란이 되는 이유는 이것이 시장 이윤논리에 지배당한다면 그 기대가 실현되기 어려워지기 때문이다. 공공서비스가 돈벌이 수단으로 전락하는 한, 지불능력이 충분하지 않은 시민들은 서비스 혜택에서 배제당할 가능성이 크다.

촛불에서 공공성이 제기된 것은 한국사회 역사에서 주목할 만한 일이다. 한국은 한국전쟁 이후 냉전의 최전선에 서 있어 어느 나라보다 시장이데올로기가 강하게 지배해 온 곳이다. 태어나면서 시장원리를 철칙으로 배워온 사회구성원들이 마침내 ‘시장과 이윤이 넘보지 말아야 할’ 공공성 영역을 선언한 것이다. 한미FTA 논란에서 ‘자유화, 시장화, 상품화’ 문제를 다소 추상적으로 느꼈었던 시민들이 이명박정부의 국정운영을 보면서 비로소 ‘시장의 위험’을 몸으로 알게 되었다.

3. 시민사회운동의 한계와 이명박정부의 학습

지난 촛불은 시민들에게 ‘거리 권력’을 체험하게 해 주었다. 민주공화국인 대한민국 권력이 행정부와 의회가 아닌 촛불광장에도 존재했다. 제도적 권력과 비제도적 권력이 공존하는 이중권력이 연출되었다. 이 역사적 계기를 보면서 시민사회운동의 마음이 편한 것만은 아니었다. 한국사회에 존재하는 보수정치세력과 마찬가지로 시민사회운동 역시 신뢰의 위기를 맞이하긴 비슷한 처지에 있었다.

촛불은 지난 10년간 자유주의세력과 이명박정부를 비판할 뿐만 아니라 현재의 노동운동, 시민운동도 크게 신뢰하지 않았다. 노동운동은 87년 이후 민주화 이행기의 사회운동에서 핵심세력이었으나 이제 사회적 영향력을 잃어가고 있고, 시민운동도 노무현정부 시기 참여전략의 좌절(?)이후 시험에 처해 있는 상황이다.

시민사회운동의 취약함은 아래로부터 타오른 거대한 촛불을 지키지 못하는 것으로 나타났다. 시민사회운동은 아직 촛불을 이끌 만큼 지도력을 가지고 있지 못했으며, 의제를 조직할 능력도 부족하고, 더 근본적으로 한국사회가 어디로 향해 가야하는 지를 담은 설계도를 가지고 있지 못했다. 아직도 대안운동세력으로 자리 잡고 있지 못했기에 시민사회운동은 ‘거대한 전환기’일 수 있는 촛불 정세에 ‘그대로’ 머물 뿐, 이를 끌어올려 나가는데 성공하지 못했다.

촛불은 시민들에게 대중항의를 통해 형성된 거리 권력을 체험하는 소중한 기회를 주었지만, 이명박정부에게도 중요한 학습효과를 전해 주었다. 이명박정부는 집권 이전부터 야심차게 기획했던 한국사회 반동화의 기획을 성사시키기 위해선 세심한 주의가 필요하다는 교훈을 얻게 되었다.

이명박정부는 졸속적 국정운영의 시행착오를 반복하기 위해 정세에 맞추어 완급을 조절하는 지혜를 발휘했다. 보수진영의 결집을 위해 대대적인 감세를 전격적으로 추진하고, 비판자들을 분산하기 위해서 공기업 민영화의 발표를 단계별로 나누었다. 의료, 가스 등 여론의 비판이 거세질 수 있는 분야는 뒤로 미루고 산업은행, 기업은행, 주공, 토공 등 국민들의 원성이 높은 기업들을 앞서 배치했다.

4. 시민사회운동, 혁신과 대안을 향해

이명박정부의 반동적 국정운영의 한계는 분명하다. 지난 20년 사회적 양극화에 찌든 시민의 꿈과는 정반대의 길을 가고 있다. 최근에는 미국발 금융위기로 이명박대통령의 ‘경제 상표’ 마저 휘청되고 있다. 이명박정부의 반민생 행보는 한국사회의 기본 토대를 더 허물어버릴 수 있는 위험한 징조이지만, 진보운동에게는 새로운 역사적 신뢰를 형성해 나가는 계기이다. 스스로를 혁신하고 대중과 소통하며 그 결과를 엄격히 검증하는 활동이 요청된다.

촛불은 시민사회운동에 무엇을 요구하고 있는가? 비록 단기적이고 비정형의 권력이었지만, 시민사회운동은 촛불권력이 준 따끔한 충고를 되새겨야 한다. 노동운동은 발랄하고 역동적인 촛불을 보며 자신의 ‘규격화된 투쟁’ 방식을 재고해야 하고, 진보정당들은 광장 정치를 경험하며 내부 정치에 몰입하던 관행을 부끄러워해야 하고, 시민운동은 부문별 개혁을 넘는 총체적 사회변화 전략의 부재를 불편해 해야 한다. 촛불광장에서 뼈아프게 느꼈던 그 빈 공간을 메우는 자기혁신이 시민사회운동에게 요구된다.

우선 노동운동의 자기혁신이 시급하다. 과거에 비해 노동운동에 대한 사회적 신뢰가 크게 약화되어 있다. 어떤 사람들은 위험 수위를 넘어가고 있다고 지적할 정도다. 사실 한국사회에서 공공성 의제를 공론화하는데 앞장선 세력은 누구보다도 노동운동이었다. 노동운동은 몇 년 전부터 사회공공성을 핵심 의제로 삼아 교육, 의료, 기간산업, 언론 등의 영역에서 남다른 활동을 벌여 왔다. 촛불에서 공공성 의제가 부상할 수 있게 된 배경에는 노동운동의 노력이 있었다.

안타깝게도 현재 노동운동은 자신에게 주어진 기대에도 불구하고 정체성 자체를 질문당하는 처지에 몰려 있다. 이는 노동조합이 조합주의적 활동에 머물러 있다는 의미이기도 하다. 과거 노동조합들은 민주노조 건설에서 시작하여 노동운동탄압 분쇄, 산별노조 건설, 진보정당 창당 등 진취적이고 미래지향적 비전을 등대로 삼았으나, 이제는 산별운동이 정체되고 진보정당 활동이 형식화됨에 따라 오히려 노조활동이 작업장 내로 한정되는 조합주의적 경향을 드러내고 있다.

그만큼 노동운동에게 공공성운동이 중요하다. 공공성운동은 노동조합이 자신의 사회적 존재 의의를 확고히 하는 ‘사회적 인정투쟁’이며, 노동운동이 가지고 있지 못한 자신의 이름을 마련하는 일이기도 하다. 사회공공적 노동운동, 사회연대적 노동운동, 사회운동적 노동운동 등 어느 것이든 이곳저곳에서 새 이름이 활기차게 호명되어야 한다.

시민운동도 혁신의 길을 피할 수 없다. 시민운동은 열악한 환경에도 불구하고 지난 십년간 한국사회 발전에 큰 기여를 해 왔다. 비록 시민 없는 시민운동이라는 비판도 지적되었으나, 정당정치가 부실한 한국사회에서 시민운동은 가장 강력한 국정감시자로 자리 잡아 왔다.

그런데 촛불에서 시민운동은 자신의 한계를 드러냈다. 그것은 ‘시민 없는’이라는 비판이 아니라 ‘전략 없는’에 관한 것이다. IMF 금융위기 이후 한국사회를 지배하는 새로운 권력에 대한 보다 근원적인 인식이 필요하다. 지난 10년 자유주의세력은 ‘민주화의 완성’을 이유로 새로운 권력을 용인해 버렸다. 그것은 노동자들이 강제로 불안정노동에 종사해야 하고, 중소기업들이 억지로 싼값에 부품을 납품해야 하고, 쟁쟁한 사회정치 엘리트와 정부 고위관료들까지 알아서 복종하는 권력, 바로 시장권력이다.

현재 한국은 ‘성장’이라는 명분하에 ‘시장’이 절대적 권력을 행사하고 있다. 시장 권력이 무제한적으로 행사되는 한, 그들의 자유(탈규제)는 서민의 생활권을 이윤의 도구로 전락시키는 자유로 둔갑한다. 신자유주의 시장화에 의해 사회구성원의 사회적 기본권이 정체하거나 후퇴하면서 사회양극화는 깊어만 가고 있다.

과연 시장을 어떻게 할 것인가? ‘시장을 후원’할 것인가, ‘시장을 규제’할 것인가? 이는 시장을 절대화하거나 원천 부정하는 이분법적 질문이 아니다. 현존 사회주의국가조차도 시장을 체제 내부 작동원리로 용인하는 상황이다. 지금 문제가 되는 것은 ‘규제되지 않는’ 시장의 위험성이다. 지금까지 국가권력을 감시하는 것이 시민운동의 주요 역할이었다면, 이제 감시의 주요 대상은 시장권력이다. 나아가 촛불은 감시를 넘어 ‘대안’을 이야기해 달라고 요구하고 있다.

5. 촛불의 미래는 열려 있다

시민사회운동은 한국사회 발전에 없어서 안 될 핵심 에너지이다. 스스로 혁신하는 만큼 미래를 향한 몫은 더 커질 것이다. 공기업 민영화 문제를 보자. 오랫동안 공기업은 비효율의 상징이었다. 권위주의체제 아래서 낙하산 인사가 반복되었고, 공기업 노동자들은 ‘철밥통’으로 인식되곤 했다. 일부 시민단체들은 공기업 운영에 대한 불신을 근거로 공기업을 차라리 민간에 넘기자며 공공부문의 존재 의의 자체를 부정하는 경향을 보여 왔다.

이번 촛불에서 시민사회운동은 공기업 민영화에 대해 한 목소리를 냈다. 공기업이 당연히 개혁돼야겠지만, 그 방식이 사기업에 내맡기는 것은 아니라는 것이다. 시장에 의존하지 않고, 오히려 시장을 넘어 공공서비스를 주체적으로 만들어가자는 의지의 표현이다. 이명박식 시장 공세를 보면서 시장에 대한 재인식이 생겨나고 있는 것이다.

한편 촛불은 시민과 노동자의 간격도 좁히기 시작했다. 촉발제는 화물연대 노동자였고, 의료, 가스, 전기 등 공공서비스 노동자들도 촛불의 훈풍을 맞았다. 화물연대는 촛불시위 초기부터 광우병 쇠고기 운송 거부를 선언하였는데, 이 파업에 대한 시민들의 지지는 대단했다.

당시 언론은 화물연대 파업을 '국민 지지 1호 파업'이라고 불렀다. 이전 같으면 노동자들이 국민경제를 마비시키는 세력이라 지탄받았겠지만, 이번에 광우병 쇠고기를 계기로 노동자와 시민 사이 새로운 연대가 보였다. 동일한 목표를 향해 나아갈 때 비로소 연대가 생겨날 수 있다는 것이 확인되었다.

촛불은 시민사회운동에게 소중한 씨앗들을 여럿 전해 주었다. 과거의 관성에서 벗어나고 미래의 대안을 향해 새롭게 생각하고 행동할 때이다.

<첨부자료 2>

사회공공성운동의 정치경제학

1. 사회공공성의 정치경제학적 배경

왜 지금 한국사회에서 사회공공성 의제가 부상하고 있는가? 사회공공성운동이 대중적 의제로까지 성장하게 된 배경에는 현대자본주의의 성격 변화, 즉 신자유주의화가 작용하고 있다. 현대자본주의는 독점자본과 국가권력이 융합된 국가독점자본주의이다. 2차대전 이후 서구자본주의는 성장과 분배를 결합하는 케인즈주의 국가독점자본주의의 특성을 지녔다. 이 시기 자본과 노동의 조합주의적 타협체제가 형성되고 국가에 의한 ‘자본규제’가 행해졌다. 자본주의체제 내부에서 재생산가능한 수준에서 ‘집단적 노동권’과 ‘사회복지’가 용인되었다.

그러나 1970년대 들어 자본주의는 심각한 위기를 맞았다. 이윤율 저하로 나타난 축적위기를 맞아 자본은 시장에서 더 이상의 자본축적 공간을 확대하지 못하는 벽에 부딪혔다. 이러한 자본축적의 위기는 공공부문에 공급할 재원 조달에도 문제를 야기했다. 케인즈주의 자본주의의 개량적 재생산이 위기에 처한 것이다. 보다 진보적인 경제체제 개혁을 통해 생산수단과 부를 재편할 것인가(급진적 개혁), 아니면 기존 조합주의적 개량을 줄여 자본의 이윤창출 공간을 확대할 것인가(시장적 개혁)의 두 길이 역사 앞에 놓여졌다.

급진주의 개혁은 유럽 곳곳에서 시도되었다. 1970년대 초 영국노동당은 주요 산업과 국가기업을 국가지주회사로 포괄하는 ‘대안경제전략(AES)'을 수립하고 국민기업위원회(NEB) 방안을 추진하였으나 현실화되지 못하였다(고세훈, 1999: 366-384). 스웨덴에서는 임노동자기금 전략이 추진되었고, 독일 사민당 외부 급진세력들도 사회화 방안을 채택하였으나 역시 실행되지 못했다(유디트ㆍ페터스, 1986). 1981년 공산당과 연합해 집권에 성공한 프랑스 미테랑정부도 국유화 프로그램을 일부 실행하여 국유기업을 확대하는 조치를 취하기도 하였으나 다시 사유화되었다(심창학, 2000).

유럽 각국의 사회화를 둘러싼 논란에 대해서는 장석준(2001) 석사논문이 유용하다. 1960년대 영국에서 윌슨정부의 케인즈식 수정주의정책이 실패로 판명나면서 보다 급진적인 좌파의 논지가 세력을 얻었다. 노동당은 1973년 당대회에서 “차기 노동당정부는 대표적 25개 제조기업을 공공소유로 이전한다”는 당강령을 채택하였다. 이 강령이 실행될 경우 국민총생산 40%, 총고용의 40%가 공공부문이 된다. 그러나 이 강령은 1974년 윌슨 당수의 강력한 반발로 선거강령으로 채택되지 않았다. 프랑스는 1982년 미테랑정부에 의해 철강 등 5개 상공업분야 기업, 39개 은행, 2개 금융회사가 국유화되었으나, 1986년 이후 우파가 집권하면서 석유, 통신, 은행, 자동차(르노), 석유, 담배, 철강, 전산 등의 기간산업의 대대적인 사유화조치가 이어졌다.

결국 역사는 시장주의 개혁의 길을 갔다. 신자유주의로 칭해지는 완전시장화 개혁이 주류를 형성해 나갔다. 신자유주의는 자본축적의 위기와 공공부문의 위기를 동시에 겪던 케인즈주의 조합주의를 공격하며 자신이 자본주의의 새로운 해결자임을 자부하였다. 영국의 대처 수상을 선두로 해서, 미국의 레이건 대통령, 일본의 나까소네 총리, 독일의 콜 수상이 그 뒤를 따랐다. 현재 이 제국주의 자본국가들은 IMF, World Bank, G7 등 국제카르텔과 1995년 설립된 WTO를 동원하여 지구 전체를 신자유주의 물결로 몰아 넣고 있다.

1980년대 이후 전지구적 세계화를 몰고 온 신자유주의는 ‘시장의 완전 자유화’를 주창한다. 기존 시장규제로 인해 묶였던 자본의 발을 자유롭게 ‘개혁’하고 있다. 신자유주의는 시장의 자유를 추구한다는 의미에서 자유주의의 자손이지만, 기존에 자본주의가 용인하였던 탈시장영역마저 시장화한다는 점에서 새로운 자유주의이다. 신자유주의의 완전시장화 전략은 불가피하게 지금까지 사회에서 용인되어 오던 사회적 가치들을 파괴한다. 신자유주의 아래에서 사회구성원들은 사회적 필수서비스를 제대로 향유할 수 없고, 심각한 빈곤의 악순환을 겪게 된다. 신자유주의의 완전시장화 공세를 요약하면 아래와 같다.

첫째, 신자유주의는 자본을 자유롭게 하기 위하여 사회적 규제를 해체하는 탈규제정책(deregulation)을 추진하였다. 금융시장이 전면 개방되고, 자유무역이 선포되었다. 기업에게 세금 인하, 산업안전규제 완화를 선사한다. 시장에서 강자를 제어하는 어떠한 구속도 악으로 인식된다.

둘째, 노동권에 대한 공격이 행해졌다. 집단적 노동권을 해체하여 노동자를 개별화한다. 노동조합의 단결권을 약화시키기 위하여 클로즈드 숍, 유니온 숍 제도를 제한했다. 단체교섭에 있어선 점차 인사경영 사안, 산업구조조정, 정치적 의제 등을 교섭 범위에서 제외시키려 한다. 단체행동권도 제약되어 쟁의절차가 강화되고, 신종 탄압방법으로 손해배상 청구가 도입되었으며, 정치적 파업이 금지되었다.

셋째, 자본은 지금까지 자유롭게 진출할 수 없었던 공공부문을 이윤대상으로 삼았다. 사회복지와 기간산업이 신자유주의 우선 공격 대상이다. 이제 필수적 사회서비스들은 일반 시장상품처럼 시장이 요구하는 생산가격을 지불해야만 구입이 가능해지고 있다. 그 결과 저소득층의 공공서비스 이용권이 침해되고, 삶의 질이 계급차별적으로 양극화되어 간다.

넷째, 농업, 환경, 문화, 언론 등 새롭게 주요 산업으로 떠오르는 부문도 자본운동에 복속당하고 있다. 개방화라는 명분 하에 농업의 민족국가적 기반이 허물어지고, 자본의 이윤운동이 심화됨에 따라 환경위기가 급부상하고 있다. 문화부문 마저 이윤대상에 노출되고, 언론산업은 더욱 자본 이데올로기를 정당화하는 데 동원되고 있다.

이때 대중투쟁으로 부상한 것이 바로 사회공공성 의제이다. 사회공공성은 심화되는 빈부격차를 해소하고, 사회구성원에게 필요한 기본생활을 사회적으로 보장하는 평등과 연대의 가치를 담고 있다. 모든 사회구성원은 자신의 경제적 능력과 무관하게 사회공공적 서비스를 누려야 하며 이를 위하여 이 서비스가 비록 자본주의체제일지라도 시장과 이윤논리를 벗어나 생산ㆍ공급되어야 한다는 점을 요구하기 시작했다. 사회공공성운동은 교육시장화, 의료시장화, 연금시장화, 기간산업 시장화, 농업 개방, 지적서비스 상품화 등 사회공공적 영역이 시장논리에 지배되어 이윤추구의 대상으로 전락하는 것을 저지하고자 한다. 신자유주의 공세에 맞서 사회공공적 서비스의 생산과 분배방식을 둘러싼 자본과 민중진영의 사회적 대항전선이 형성되기 시작한 것이다.

2. 사회공공성운동의 이해: 정의, 영역, 조건 등

지금부터는 사회공공성운동에 대한 이 글의 의견을 개진하겠다. 아직 공공성 혹은 사회공공성운동에 대한 이론적 논의는 부족하다. 실천에 대한 이론의 지체가 드러난다. 이 글의 이해방식 역시 하나의 시론에 불과하며, 향후 논의 활성화를 위한 밑거름이길 바란다.

논의를 시작하기 전에 공공성과 사회공공성의 관계를 정리하자. 보통 양 자에 대한 질문이 많은데, 애초 민주노총에서 사회공공성이라는 신조어를 논의할 때, 공공성과 사회공공성에 내용상의 차이를 둔 것은 아니었다. 사회공공성에서 ‘사회’라는 형용사는 여러 부문을 포괄하는 일반 단어이다. 사회공공성은 의료공공성, 교육공공성, 주거공공성, 연금공공성 등 다양한 사회제도의 공공성을 총괄 규정하는 용어이다. 전체 사회운동 수준에서 공공성을 언급할 경우 사회공공성이 적합하고, 각 부문의 활동을 가리킬 경우 ‘○○공공성’으로 부를 수 있을 것이다. 물론 총론적인 의미에서도 사회공공성을 축약하여 '공공성'이라 칭할 수도 있지만, 사회공공성을 대중화해 온 노동운동의 성과를 반영하여 사회공공성을 사용하는 것이 좋을 것이다. 이 글은 전체 공공성운동을 지칭할 때는 사회공공성을 사용하지만, 문맥에 따라서 그냥 공공성이라고 칭하기도 한다.

1) 기존 공공성 관련 논의 검토

공공성은 근래 부각된 개념으로 전통적으로 익숙한 용어는 공익성이다. 공익성은 대체로 '특정 집단의 사적 이익을 넘어 모든 사람에게 공평하게 돌아가는 공적 이익' 정도로 정리할 수 있을 것이다. 여전히 '공적 이익'이 무엇이냐는 질문은 남는다.

공공성이 현실 운동과정에서 제기된 용어이기에, 공공성을 강하게 사용하는 사람일수록 이에 자신의 정치적 가치를 부여한다. 공공성을 주창하는 진보진영은 대체로 '시장에 대항'하는 의미로 공공성을 사용하고, 자유기업원이 펴낸 리포트는 공공부문의 비효율성을 엄폐하고 정부 지원을 확대하기 위해 구사하는 허구논리라 비판한다(현진권 2008),

공공성에 대한 단일한 정의가 어려운 나름의 이유가 있다. 백완기(2007)의 지적처럼 인문사회과학의 거의 모든 학문이 자시의 지향에 따라 공공성을 파악하기 때문에 공공성 정의가 다중적일 수밖에 없다는 것이다. 그에 의하면 공공성은 '정부에 관계되는 것들(govermental)', '정치성(political)', '공개성(open)', '공익성(public interest)', '공유성(publicy shared)', '공정성(fairness)', '인권(human rights)' 등으로 구분된다. 최근 한국행정연구원이 공공성을 주제로 대규모 연구사업을 추진 중에 있는데, 중간보고서는 공공성 개념이 너무 포괄적이어서 명확한 정의를 내리지 못하고 개별 분야별로 나름의 정의를 정리하고 있다(한국행정연구원 2008).

그럼에도 우리에게 익숙한 몇 가지 접근방식에 대해선 비판적 평가가 필요하다. 여기서는 기존 주류정치학과 경제학의 공공성(공익성)론, 그리고 근래 공익성을 자신의 정체성으로 삼는 시민단체의 인식틀의 한계를 간단히 언급하고자 한다.

첫째, 주류 정치학에선 대의민주주의를 통해 형성된 국가가 곧 공익의 담지자였다. 봉건제 신분질서를 부수고 국민주권의 공화주의를 내걸었던 시민혁명의 성과가 대의제를 통해 의회나 정부로 대표되었기에, 국가권력의 통치행위가 공익의 이름으로 행사되었다. 자유주의 경향의 시민단체들 역시 ‘중립적이고 독립적인 입자에서’ 국가권력의 공익성을 감시한다는 점에서 모두 '국가 공익성' 틀 안에 있다.

하지만 국가의 '공익성'은 오래전부터 비판적 사회과학에 의해 지적받아왔고, 사회양극화가 심화되는 현대자본주의에서 국가의 계급편향성은 대중에게 상당히 노출되어 있다. 오히려 국가가 다수 서민의 이해에 반하는 反공공적 성격마저 지닌다는 비판도 가능한 지경이다. 시장만능주의시대에 이를 방치하거나 지원하는 국가 영역을 두고 공익성 혹은 공공성을 언급하는 것은 더 이상 적합지 않다.

둘째, 공익성을 이해관계집단부터의 독립성 혹은 중립성으로 파악하는 경우이다. 공식, 비공식으로 행해지는 정부, 공익기구의 조정, 중재활동이 대표적인 예이다. 이러한 중립적 공익성은 사회적 갈등관계의 본질을 지적하지 않음으로써 현행 불등평한 지배체제를 옹호하는 이데올로기 효과를 낳는다. 시민단체(NGO)의 경우에도 이들이 형식적으론 정부기구, 시장기업과 독립되어 있지만 어떠한 활동도 정치적인 성격을 가지기 마련이며, 실제 국가와 호불호의 관계를 가지거나 시장기업과 우호적 혹은 비판적 관계를 가지는 것이 현실이다.

‘지식’의 가치중립성이라는 부르쥬아 이데올로기가 이것의 지지자이다. 계급사회에서 지식이 가장 권력적이라는 사실은 이제 널리 알려져 있다. 그럼에도 한국사회에서 수많은 정부위원회에서 ‘권력적 지식인’들이 공익위원으로 활동하고 있다.

셋째, 주류 경제학은 시장경제 외부에 존재하며 시장을 보완하는 공공재 혹은 외부재를 공익의 범주에서 파악하였다. 이들은 사적이익 추구가 결국 사회 이익을 증진시킨다고 보았기에 공익성을 독자적인 경제부문으로 인정하지 않고 시장의 실패를 보완하는 규제 혹은 시장 밖에 존재하는 부수적 범주로 간주하였다. 2차 대전 이후 케인즈주의 경제학의 등장으로 시장의 구조적 한계에 개입하는 본연의 경제주체로서 국가가 등장하면서 거시경제의 한 칸을 겨우 차지한 정도이다(안현효 2008).

2) 사회공공성의 정의

이제 국가 공익성, 비정치적 중립성, 시장 보완 외부재 등의 정의를 넘어 현대자본주의의 중심적 범주로 사회공공성을 파악하는 정치경제학이 필요하다. 지금 사회공공성이 제기되는 이유는 역설적이게도 현대자본주의가 지나치게 '성숙'된 결과다. 아기가 태어나는 순간부터 병원과 산후조리원에 이어 분유와 기저귀, 놀이방, 유치원 등 보육서비스를 구입해야 하고, 늙어서는 요양서비스를 사고, 장례마저 상조회사에 맡겨야 한다. 현대사회에서 식품, 물, 가스, 전기, 통신, 교통, 정보 등이 일상생활에 미치는 영향력은 더욱 증대되고, 이것의 상품화가 심화되고 있다.

이제 서민들은 일상 생활을 영위하기 위해선 거의 모든 사용가치를 상품으로 구매해야 하는 사회에서 살고 있다. 하지만 신자유주의 시대에 사회구성원들의 계층화(양극화)에 따라 다수의 서민들이 필수서비스를 제대로 구매할 수 없는 상황에 처해 있다. 현대자본주의 상품화(생산력)과 사회구성원의 구매력(생산관계)의 불일치, 즉 시장만능주의가 극대화됨에도 상품화된 필수서비스에 대한 접근성이 계층별로 차별화되어 다수 서민의 사회적 재생산이 힘들어지고 있다.

이러한 맥락에서 사회공공성은 '필수서비스에 대한 사회구성원의 보편적 접근성'으로 정의될 수 있다. 사회공공성운동은 사회복지, 기간산업, 농산물, 문화 등 사회구성원들의 필수적 생활서비스를 시장화 공세로부터 지켜내고 나아가 그 토대를 강화하는 운동이다.

시장화 대항의 정치경제학적 원리는 부등가교환이다. 일반적으로 시장상품은 생산비에 조응하여 공급가격이 매겨지는 ‘등가원리’에 기초하지만, 사회공공성 생산물들은 생산비와 무관하게 사회구성원에게 제공되는 ‘부등가원리’에 뿌리를 둔다. 등가원리는, 언뜻 보면 공평한 것 같지만, 불평등한 사회경제적 지위를 전제로 한 것으로 기존 불평등을 재생산한다. 반면에 사회공공성이 추구하는 부등가원리는 사회구성원의 필수적 삶을 보장하면서 시장이 낳은 부익부빈익빈을 해소한다는 점에서 평등지향적인 ‘사회연대교환’이다.

3) 사회공공성의 역사적 성격

그러면 어디가 사회공공성 영역인가? 종종 사회공공성에 대한 오해가 발생하는 지점이 바로 이 질문이다. 사회공공성 영역은 절대적으로 구분되어 있지 않다. 특정한 시점에 당시 역사적 조건에 따라 정해질 수밖에 없다. 지금 시장(이윤)논리가 적용되어선 안 된다는 사회적 담론이 형성가능하다면, 그 곳이 바로 사회공공성 영역이다. 촛불운동이 의료영리화를 반대하여 의료공공성을 요구할 수 있는 것은, 교육 개방과 사교육 경쟁을 비판하며 교육공공성을 주창할 수 있는 것은, 한국사회에서 의료, 교육의 공공성이 사회적 의제로 살아 있기 때문이다.

만약 통신서비스가 완전 시장상품으로 정착하여 더 이상 통신의 공공성을 주장할 수 없는 상황이 도래하면 사회공공성운동에 ‘통신공공성’을 담기가 어려워질 수도 있다. 현대사회의 필수적 의사교통 수단이면서도 이동통신이 그렇게 되어가고 있다. 국민연금이 완전 사유화되어 사적 생명보험회사가 연금을 전유한다면 연금은 더 이상 사회복지가 아니라 노후금융상품으로 전락하게 된다.

반대로 노동운동이 금융의 공공성을 부각시킨다면 금융은 중요한 사회공공성 영역으로 자리잡게 될 것이다. 부동산의 공공성이 강조되는 만큼 부동산 재테크에 대한 사회적 지탄과 규제가 강해지고, 토지공개념이 당연한 가치로 정착될 수 있다. 더 상상력을 발휘해보면, 생수산업이 더 이상 민간사업체에 내맡겨질 이유도 없다. 수도만큼 생수산업도 공공적일 수 있다. 현대사회 에너지의 근원인 석유의 공공성(정유사 공공화)도, 이미 생활필수품이 된 자동차의 경우 경차의 공공성(경차생산의 국민기업화)도 주창될 수 있다.

시장이 지배하는 자본주의체제에서 시장화에 대항하는 영역은 자본주의 대부분 영역에 해당될 수 있다. 이 대항운동이 성공할수록 사회공공성 영역은 확장될 것이다. 반대의 경우 사회공공성 영역은 대폭 축소되어 무한경쟁체제로 전락할 수도 있다. 이렇게 사회공공성 영역은 절대적으로 정해지는 것이 아니라 역사적으로 파악될 수 있을 뿐이고, 이것을 확장하는 게 사회공공성운동이며, 그래서 사회공공성운동의 본령은 '방어'를 넘어 ‘강화’운동이다.

4) 현 시기 사회공공성 영역 구분

현재 시점에서 상정 가능한 사회공공성 영역을 정리해 보자. 이 글은 <그림 1>에 요약되어 있듯이, 세 가지 범주로 사회공공성 영역을 구분하고자 한다.

공공부조		사회보험		사회서비스		기간산업		자연		문화
기초생활보장		건강ㆍ연금 산재ㆍ고용		교육ㆍ보육 주거ㆍ노후		교통ㆍ통신 에너지ㆍ물		생태 먹거리		문화 정보
생활재
소통재 (금융ㆍ언론)
공공재정 (조세ㆍ사회보험료)
<그림 1> 현 시기 사회공공성 영역

첫 번째 범주는 사회공공적 생활재이다. 사회복지(공공부조, 사회보험, 사회서비스 등), 기간산업 서비스(교통, 통신, 에너지, 물 등)는 케인즈 자본주의시대에서 인정되어 온 전통적인 탈시장영역이다. 농업 분야 역시 식량주권, 환경보전, 지역균형발전 등 생산비로만 저울질될 수 없는 탈시장적 가치를 담고 있다. 여기에 새롭게 등장하는 사회공공성 영역들도 있다. 현대사회에서 개발에 대한 자연의 순응력이 한계에 도달한 까닭에 시장원리에 의거한 개발보다 생태가치가 우선시되어야 한다. 지식정보사회에서 문화와 지적서비스도 사회공동체를 위한 기본요소이다.

두 번째 범주는 사회공공적 소통재이다. 경제적 영역에선 돈의 중개 기능을 수행하는 금융, 이데올로기적 영역에서 사회적 의제를 설정하는 언론이 이에 해당된다. 금융이 시장권력에 의해 지배당하지 않고, 언론이 정치권력이나 특권계층에 의해 종속당하지 않아야 한다. 이 소통재들은 직접 경제적 부등가교환을 수행하지는 않지만 사회공공적 가치가 제대로 구현되기 위한 필수 진지이다.

세 번째 범주는 사회공공적 서비스를 생산할 수 있는 재정적 기반인 공공재정이다. 사회연대적 부등가교환이 실현되기 위해서는 재정은 '능력에 따라' 거두고, 서비스는 '필요에 따라' 제공되어야 한다. 공공재정이 마련되는 경로는 크게 조세와 사회보험료이다. 전체 국민경제에서 직접세와 사회보험료가 차지하는 비중 및 각 세율 등이 논의 대상이다. 가능한 직접세 비중이 높고 세율이 누진적일수록 재정의 공공성이 커진다.

5) 사회공공성 확장을 위한 3대 조건

사회공공성 영역은 사회구성원의 필수서비스로서 탈시장적 가치를 지니지만 동시에 신자유주의 자본에게는 중요한 축적대상으로 존재한다. 이것이 신자유주의 현대자본주의에서 사회공공성 의제를 중심으로 사회적 전선이 형성될 수밖에 없는 이유이다. 사회공공성 가치가 시장화와 대항하는 까닭에 사회공공성이 강화되기 위해선 필수적으로 요청되는 조건들이 있다.

첫째, 사회공공적 영역에서 소유의 사회화가 요구된다. 시장과 이윤의 운동에서 원천적으로 독립하기 위해서는 사회공공적 부문이 사적 자본의 소유에서 벗어나 사회적으로 공유되어야 한다. 이를 위해서는 기존 공공부문을 혁신하고, 사회서비스부문을 확대하는 등 전통적 공공부문을 강화하는 것과 함께, 핵심 금융기관의 사회화, 풀뿌리네트워크경제 구축, 재벌의 소유지배 규제 등 사적부문의 사회화 작업도 추진되어야 한다.

둘째, 사회공공적 생산에 대한 평가 기준으로 사회공공회계가 마련돼고, 이를 뒷받침하기 위한 재정이 확보돼야 한다. 사회연대적 부등가교환이 실현되기 위해서는 '등가교환' 원리에 입각한 시장기업회계 방식을 넘어선 대안회계가 필요하다. 사회공공적 조직의 역할을 그 목적에 맞게 평가하는 사회공공회계를 개발하고, 여기서 발생하는 재정 부족분을 지원하기 위해서 공적 재정이 마련돼야 한다.

셋째, 사회공공적 부문이 안정적으로 재생산되기 위해선 운영의 민주화도 필수적이다. 자본주의체제에서 사회공공적 산업은 항상 시장과 이윤의 공세에 시달리는 운명에 처해 있다. 상시적으로 사회공공적 서비스를 제대로 생산하고 유지하기 위해서는 운영체계의 민주화가 이루어져야 한다. 생산자인 노동자, 이용자인 시민가 참여하는 공공이사회제도가 도입되고, 다양한 아래로부터의 참여제도가 활성화돼야 한다.

특정산업별로 필요로 하는 조건들이 있을 수 있다. 발전산업의 경우 위 세 가지 조건과 별도로 연료원을 재생가능한 자연에너지로 전화하는 친환경적 재편이 뒤따라야 한다.

6) 정리: 사회공공성에 대한 심화된 논의를 기대하며

앞에서 보았듯이, 인문사회과학마다 공공성에 대한 나름의 인식틀을 가지고 있고, 정치적 세력들도 이해관계에 따라 상이한 가치판단을 지니고 있어, 공공성에 대한 단일한 정의를 내리기가 어렵다. 현재 진보진영이 사회공공성운동을 벌이면서도 합의된 정의를 가지지 못한 것도 그만큼 이유가 있는 것이다. 그럼에도 사회공공성운동이 역사적 의미를 지니려면 시대 진단에 기초한 개념 정의가 필요하기에 이 글은 시론적인 수준에서 입장을 개진하였다.

<표 1> 사회공공성의 이해
	특징
기본 정의	필수서비스의 보편적 접근성
정치경제학 원리	탈시장화 (사회연대적 부등가교환)
영역	생활재,소통재,공공재정 (역사적 범주)
조건	사회적 소유, 공공재정·회계, 민주운영체계

<표 1>에 요약되어 있듯이, 사회공공성은 ‘필수서비스의 보편적 접근성’으로 정의되며, 그 정치경제학적 원리로 탈시장화 혹은 사회연대적 부등가교환이 제시될 수 있다. 사회공공적 영역은 크게 생활재, 소통재, 공공재정으로 구분되는데, 사회연대적 부등가교환이 직접 적용되는 영역은 생활재이고, 소통재는 그것의 재생산을 엄호하는 토대이며, 공공재정은 그것의 재정적 토대이다. 사회공공적 각 영역이 자기 역할을 다하기 위해선 소유, 재정회계, 운영 등 세 가지가 공공적 조건을 갖추어야 한다.

3. 사회공공성운동을 둘러싼 논점 - 자본주의를 넘어서려는 '귀납적 이행운동'

1) 정의를 둘러싼 논점

* 사회개혁 vs. 사회공공성

민주노총은 초기 사회개혁투쟁을 선언했다. 이 때문에 사회공공성 운동을 사회개혁투쟁의 틀에서 이해하자는 주장이 있다. 광의로 보면 사회개혁은 사회공공성 영역을 포함할 수 있다. 하지만 다양한 세력들이 개혁이라는 용어를 사용하면서 사회개혁은 이미 탈계급화되어 버렸다. 이제는 개혁 자체 보다는 어떠한 개혁, 즉 ‘시장주의’ 개혁이냐 ‘사회공공적’ 개혁이냐가 중요하다. 사회제도를 변화시키는 운동에서 계급적 성격을 담을 수 있는 용어가 필요하다.

신자유주의 시장화에 대항하는 개념으로 공공성이 이미 등장했다. 의료개혁보다는 의료공공성, 교육개혁보다는 교육공공성, 연금개혁보다는 연금공공성, 철도구조개혁 보다는 철도공공성 등 등 공공성이 대중운동에서 자리 잡고 있다. 사회공공성은 정부와 자본의 ‘개혁’ 공세에 맞서 노동운동이 스스로를 구별하기 위한 대안가치로 형성되고 있으며, 실제 운동과정에서 검증을 거치고 있다. 사회개혁을 넘어 사회공공성 용어를 사용하게 된 그 자체가 사회운동의 진보이다.

* 사회복지 vs. 사회공공성

이 글은 사회공공성을 탈시장화로 규정하고 있다. 탈시장화는 현대자본주의에서 과도상품화된 영역을 공적 영역으로 되돌리는 탈상품화의 의미를 지닌다. 이에 따라 사회복지를 탈상품화로 정의하는 사민주의 복지국가론의 인식틀과 유사하다는 지적이 가능하다(Esping-Andersen 1990).

물론 사민주의 복지국가론이 탈상품화 개념을 사용하고 있지만, 이 때 탈상품화는 자본주의 기본 토대로 시장경제체제를 인정하고 2차적 범주인 사회복지를 설명하는 개념이다. 사회복지의 탈상품화는 '정치와 경제의 타협'이라고 불리는 사민주의 특성에 따라 국가부문에 의한 사회복지로 자신을 제한하지만, 사회공공성의 탈시장화는 특정 경제 영역으로 제한되어 있지 않다. 사회공공적 탈시장화 영역은 역사적 담론 상황에 따라 정해지며, 그 한계가 전통적인 사회복지에 머물지 않는다. 농업, 생태, 정보, 언론 등도 사회공공적 영역이며, 향후 정치적 이데올로기적 역관계 변화에 따라 경차공공성, 생수공공성, 석유공공성도 가능하다.

* (체제이행) 사회화 vs. (공공부문 혁신) 사회공공성

진보진영 일부는 사회공공성의 주요 영역이 사회복지, 네트워크 기간산업인 까닭에 사회공공성운동이 공공부문에 한정된 혁신운동이라고 비판한다. 사회공공성이 전체 경제부문에 대한 사회적 통제를 제기하지 못하기 때문에 사회조합주의적 활동에 머문다는 것이다(홍석만 2008). 이들은 사회공공성을 공공부문 혁신운동으로 이해하며 보다 급진적 전략으로 사회화론을 제기된다. 사회화론은 국가 핵심경제부문에 대한 사회적 통제를 중시하며 사회구성체의 이행을 강조한다.

하지만 이는 사회공공성운동이 현 시점의 영역에 머무는 운동이 아니라 영역을 방어하고 나아가 확대 강화하는 운동이라는 점을 간과한 비판이다. 사회공공공성이 주장하는 필수서비스의 보편적 접근성이 공공부문 서비스에 한정되지 않는다. 사회공공성운동은 현재의 사회공공부문에서 시작하되 이것을 토대로 전 사회경제 부문으로 부등가교환 원리를 확장하는 운동이기에 사회화론의 이행론도 담고 있다. 비교하면 사회화가 연역적 이행기론이라면 사회공공성은 귀납적 이행기론이라 칭할 수 있는데, 이는 다음 절에서 살펴보겠다.

2) 사회공공성운동은 자본주의체제내 운동인가?

이 절 후반부는 오건호(2008)의 “신자유주의시대 사회공공성운동의 의의와 새로운 실천 전략” 중 4장 (2)3) ‘사회공공성운동의 사회운동적 위상’을 옮긴 것이다.

현재 진보운동은 국제적으로 사회주의 몰락하고 시장만능주의가 득세함에 따라 대안 전략을 모색하는 데 어려움을 겪고 있다. 이는 국내 진보운동의 경우에도 비슷하다. 이러한 ‘진보 이념의 아노미’ 상황에서 사회공공성은 일반 대중과 소통할 수 있는 대안 의제 중 하나이다. 하지만 여전히 사회공공성운동의 전략적 위상이 분명치 않다.

이 글은 사회공공성운동이 자본주의체제를 바로 넘어서는 운동은 아니지만, 체제를 넘어서려는 잠재성을 지닌 운동이라고 본다. 사회공공성운동을 통해 급진적 이행론을 주장하지 못하는 이유는 기존 사회주의운동의 역사적 실패 경험이 존재하는 한, 새로운 체제지양운동은 자신의 대안상을 축적해 나가는 귀납적 이행경로라는 먼 길을 걸을 수밖에 없기 때문이다.

사회공공성운동은 가능성을 지닌 운동이지만 역사적 한계를 안고 가야 하는 운동이다. 실제 사회공공성운동이 지향하는 요구의 상은 전통적인 사회주의 이행강령(국민경제에 대한 민중적 통제)에 미치지 못한다. 또한 진보진영 일부에서 신자유주의 사회화의 대안체제로 제안하는 ‘진보적 사회화’에 다다르지 못한다(김성구 2003, 2008). 사회공공성운동은 아직 ‘대안체제의 사회공공적 재생산’ 상을 구축하지 못했다는 점에서 아직 ‘대안’에는 이르지 못했지만 대안을 만들어가는 ‘대안 형성’ 운동이다.

현재 자본주의를 넘어서는 대안체제를 둘러싼 역사적, 사회적 담론은 형성되기보다는 해체되는 길에 서 있다. 이행을 담은 대안체제는 사회주의운동의 역사적 실험과정에서 ‘하나의 상’으로 대중운동과 결합할 수 있었다. 그러나 그 실험이 패배하여 해체되는 과정에서 다시 ‘하나의 상’으로 대중운동과 결합하기는 어려운 상황이다. 이미 대중운동이 역사적 외상(外傷)을 기억하고 있기 때문이다. 이제 해체의 경험을 안고 있는, 그러나 자본주의를 ‘넘어서는’ 대안운동은 연역추론보다는 귀납추론의 고행을 요구받는다. 각 영역에서 새롭게 실험하고 대중적 검증을 얻는 지난한 길을 밟을 수밖에 없다. 사회공공성운동은 바로 이러한 길에 서 있는 운동이다.

그렇다고 사회공공성운동이 자본주의체제 내부의 개선이나 재생산을 용인하는 개량주의 운동은 아니다. 이유는 두 가지이다. 첫째, 사회공공성운동은 해당 영역에서 시장과 이윤이 아닌 사회연대적 부등가교환에 기초한 경제운영의 단초를 실험하고, 이 성과를 사회적 담론으로 확장하는 운동이다. 시장이윤원리가 아니라 사회공공적 원리에 의해서도 산업이 재생산될 있다는 사실을 대중에게 보여주어야 한다. 신자유주의 모국 영국에서 그래도 의료가 시장화 되지 않는 이유는 그만큼 의료부문(NHS)이 사회공공적으로 운영되고 국민들의 신뢰를 받기 때문이다. 이러한 면에서 사회공공성운동은 아직 사회전체의 ‘대안체제 상’을 담지는 못하지만, 핵심 산업별로 시장원리를 넘어서려는 시도라는 점에서 ‘진보적 사회화’의 기초를 이룰 것이다.

둘째, 사회공공성운동은 그 목표를 추구하는 과정에서 자본주의에 비판적인 주체들을 형성하는 운동이다. 이 과정에서 시장과 대항하며 자본주의를 문제시하고 이를 넘어서 세상을 바꾸려는 주체들이 커갈 것이다. 이들은 특정집단의 이익이 아나리 다수계층의 보편이해를 지향하는 민중적 주체이며 자본주의를 넘어서는 대안체제를 실험하는 대안사회 주체이다.

사회공공성운동의 사회운동적 위상은 무엇인가? 이 글은 사회공공성운동을 자본주의를 ‘넘어서려는’ 자본주의 ‘대안 형성’ 운동으로 규정하고자 한다. 아직 ‘넘어서는’ 대안투쟁은 아니지만 ‘머무는’ 투쟁 역시 아니다. 사회공공성운동은 새로운 사회운영원리를 찾아나가는 투쟁이며, 동시에 이를 위한 주체를 형성하는 운동이라는 점에서 자본주의를 ‘넘어서려는’ 운동이다.

2007년 민주노동당 대통령선거 후보경선 과정에서 심상정후보는 사회공공성 의제를 살려 ‘지속가능한 사회주의’로 가는 이행기로 ‘사회공공체제’를 설정하였다(심상정, 2007a).

4. 사회공공성운동의 도약을 위한 제언: 노동운동을 중심으로

노동조합의 사회공공성운동이 기대만큼 나아가지 못하고 있는 상황에서도 이명박정부의 시장화 공세는 더욱 거세질 것이다. 노동운동 현실에 대한 위기의식이 근거가 없는 것이 아니라면, 이명박정부 시기 예상되는 시장만능주의와 사회공공성의 전선을 치밀히 준비하지 않으며, 오늘의 노동운동 위기는 더 깊어질 수도 있다. 당장 눈 앞에 닥친 공기업 선진화에 대응하는 것도 필요하지만 5년 내내 지속될 시장만능주의에 대항하기 위한 전략적 사업, 즉 노동조합의 사회적 신뢰를 세우고 사회공공성운동의 토대를 강화하는 사업 기획이 필요하다. 쉬운 일도 아니고 단기간에 가능한 일도 아니나, 새로운 방향 논의는 지금 바로 시작돼야 한다.

첫째, 공공부문 노동조합, 혁신의 객체가 아니라 주체이어야

공공부문 노동조합들이 사회공공성투쟁의 핵심주체일텐데, 과연 이들이 그 ‘역할자’로서 인정받고 있을까? 공공부문에 대한 사회적 불신이 공공부문 노동자 때문에 생긴 것은 아니지만, 사회공공성 강화를 외치는 노동자라면 사회구성원에게 신뢰받지 못하는 사회공공서비스 영역에 대하여 공동의 책임을 느껴야 한다. 사회공공적 서비스를 직접 생산하는 공공서비스부문 노동조합의 자기혁신이 중요하다.

왜 김대중정부, 노무현정부가 정세의 주도권을 잡고자 할때면 으레 ‘공기업 감사’를 추진하고, 이명박정부는 왜 대대적인 공기업 선진화를 정권 초기에 배치하려 할까? 공기업에 대한 국민들의 불만을 알기 때문이다. 이것은 노동조합운동에게 무엇을 의미하는가? 공기업 개혁의 화두를 신자유주의 권력이 독점하도록 방치하지 말아야 한다. 공공부문 혁신은 먼저 주창하는 세력이 주도권을 쥘 개연성이 높다. 노동조합이 나서서 ‘우리 공기업의 사회공공성 훼손 사례’ 백서를 마련하고 이를 국민에게 밝혀야 한다. 여기엔 정부와 경영진에 대한 비판이 포함되겠지만, 핵심은 지금까지 이러한 활동을 소홀히 한 자신에 대한 것이어야 한다.

둘째, 자신이 만든 생산물의 사회공공적 고리를 발견하고 공론화해야

노동조합은 자신의 생산물이 지니는 사회공공적 고리를 발견하고 공론화하는 데 노력해야 한다. 앞서 제안했던 ‘공공성 훼손 백서’가 제대로 못한 과거 행위를 성찰하는 것이라면, 이 작업은 이후 적극적으로 수행할 미래 과제를 선정하는 작업이다. 과연 내가 생산하는 도시가스, 전기, 물, 항공서비스, 토지개발 등이 어떻게 하면 보다 서민친화적일 수 있는 지를 고심해야 한다. 원료․자재의 구입, 서비스제공 인프라, 공급가격 등에서 서민에 더 많은 수혜가 가능 방안을 모색하고 공론화해야 한다. 여기에는 내부 관료성을 없애 불필요한 비용을 줄이는 방안도 담아야 한다.

예를 들어, 이명박 정부의 공기업 사유화 대상에 기업은행이 있다. 기업은행이 매각 처분에 맞서 국책은행으로 남아야 된다는 점을 요구하려면 기업은행의 공공적 역할을 강조해야 한다. 하지만 지금까지 노동조합은 자신이 일하는 은행의 공공적 역할에 큰 관심을 보여 오지 못했다. 중소기업 의제가 등장할 때마다 거론되는 것이 기업은행의 역할이었는데 이에 적극적으로 개입하지 못했다. 막상 기업은행 사유화가 추진되자 비로소 기업은행의 사회적 역할을 강조하려 하지만 쉬운 일이 아니다. 일상적으로 자신의 공공적 역할을 구체적으로 공론화하고 강화하는 활동을 하지 못한 탓이다. 이제부터라도 기업은행이 서민, 자영자, 중소기업과 맺을수 있는 공공적 금융관계를 찾고 넓혀 나가야 한다.

공공서비스부문에 속하지 않는 노동조합(금속, 민간서비스 등) 역시 자신의 생산물이 지닌 사회공공적 가치를 발견하는 일에 나설 수 있다. 예를 들어 한미FTA 협상과정에서 부각된 자동차관련 이슈에서 자동차업종 노동조합이 환경공공성과 조세공공성 의제를 제기해야 한다. 화물연대 노동조합이 물류체계 혁신을 주장하듯이, 정유산업 노동조합이 유가체계의 투명성을 주장해야 하고, 쇠고기 정세를 감안하면 식품산업 노동조합의 먹거리 안정성 의제 개발도 기대해 볼만 하다.

셋째, 사회공공성의 추상성을 극복하는 구체적 모델 시급

사회공공성이 추상적이라는 비판이 많다. 이러한 추상성을 극복하는 방안 중 하나는 전형적인 모델 사례를 만드는 일이다. 이명박대통령이 청계천으로 자신의 국정운영능력을 상징화하듯이, 사회공공성운동도 탈시장성을 보여줄 수 있는 사례를 개발해야 한다.

시장이데올로기가 강한 한국의 상황에선, 우선 서민대중에게 다가설 수 있는 공공의료, 대중교통, 에너지기본권, 공공주거, 풀뿌리생협 등이 좋은 소재가 될 것이다. 사회공공성운동이 모델 사례를 축적해 가는 귀납적 검증운동이라면, 자신의 유효성을 드러낼 수 있는 사례부터 시작하는 게 성공의 가능성을 높이기 때문이다.

특히 건강보험에 주목할 필요가 있다. 그나마 한국에서 공적 가치를 인정받고 있는 제도가 건강보험이다. 의료시장화를 막는 최선의 길은 의료의 보장성을 가능한 빨리 높이는 일이다. 한국의 의료보장이 과거에 비해선 좋아지고 있다는 점은 인정돼야 한다. 시민들은 질병에 대한 두려움 속에서 점차 건강보험의 효과를 체험하고 있다. 그만큼 사회공공성 모델을 현실화할 수 있는 유리한 소재다.

보장성 확대를 위한 구체적 방안을 내야 한다. 이를 위해선 건강보험료율을 인상하는 대담하고 공세적인 요구가 필요하다. 건강보험료를 올리면 사용자 몫이 늘고 덩달아 정부의 법정책임금도 늘기에 낮은 추가 보험료 보담으로 보장성을 획기적으로 늘릴 수 있다(물론 행위별수가제 보완은 필요하다). 게다가 모두에게 동일하게 부과되는 본인부담금과 달리, 보험료가 소득에 따라 정율로 적용되니 이것도 서민들에게 유리하다. 이렇게 해서 실질적인 무상의료가 현실화됐을 때, 말할 수 있게 된다. “사회공공성이란 의료제도처럼 '능력(소득)에 따라 보험료를 내고 필요(질병)에 따라 서비스를 받는 것이다'라고.

넷째, 사회공공성운동은 대안 운동이어야

사회공공성운동의 본령은 방어적 성격을 넘는 공세적 운동으로서 반대에 머물지 않고 자신의 ‘확대’하는 대안운동의 성격을 지닌다. 지금까지 노동조합의 사회공공성운동은 정부 정책을 반대하는 구호로만 머물거나 혹은 선언적 대안으로 안주하는 경향을 보여 왔다. 이제 강화운동으로서 대안을 구체적으로 드러내야 한다.

교육공공성운동을 보자. 지금까지 교육 관련 핵심의제는 무상교육이다. 과연 지금 학부모들이 교육 문제에서 가장 관심을 두는 것이 ‘무상’일까? 교육 공공성이 나갈 길은 사교육과 무한경쟁을 넘어선 교육의 질이다. 근래 ‘핀란드 교육’이 주목을 받는 이유도 대안모델의 구체성 때문이다.

오랫동안 노동운동은 국민연금기금의 주식 투자 비중 확대를 비판해 왔다. 일반 대중, 노동자의 정서와 부합하는 주장이긴 하다. 하지만 이미 ‘연못 속의 고래’가 되고 있는 거대 국민연금기금을 채권시장에만 묶어둘 수도 없는 노릇이다. 채권시장 역시 국민연금기금에 의해 과대 지배당하고 있는 상황이다. 국민연금기금의 진보적 운용대안을 마련해야 한다. 사회책임투자(SRI)를 강조할 수도 있고, 사회복지 혹은 사회간접자본에 투자하라고 요구할수도 있고, 재벌이나 공기업을 인수하라고 주장할 수도 있다. 무엇이든 구체적 대안을 내야 대중과 소통하고 영향력을 지닐 수 있다.

진보진영 일부에서는 과대 국민연금기금 자체가 문제이기에 이것의 해소(축소 혹은 소진)를 주장한다. 이 역시 의미를 가지려면 기금을 해소할 수 있는 가능한 경로를 제시해야 한다. 그렇지 않을 경우 기금해소론은 이론적으론 진보적 자족 논리로는 가능하지만, 현실에선 국민연금에 대한 불신을 방치하며 사보험시장 확대에 기여하는 ‘의도하지 않는 결과’를 초래할 수 있다.

한미FTA반대 운동도 비판에서 자유롭지 못하다. 한미FTA반대가 지금의 무역체제를 용인하는 것이 아니라면 보다 진보적인 국제무역협력체제 모델을 제시해야 한다. 일반 국민들은 ‘대안의 부재’로 인해 자신이 흔쾌히 지지하지 않는 한미FTA를 수용하고 있기 때문이다. 지금 당장 현실화되기 어려운 대안일지라도 비전은 구체적으로 제시돼야 한다.

2007년 민주노동당 대톨령후보 경선과정에서 심상정후보가 FTA 대안으로 제안했던 호혜경제협정(CEA: Cooperative Economic Agreement), 쿠바 베네수엘라 볼리비아 등 남미 좌파국가들에서 이루어지는 인민무역협정(PTA: People's Trade Agreement·PTA) 등에 대한 구체적인 논의가 필요하다.

의료 영역을 다시 보자. 왜 민간자본이 자신의 상품을 암보험, 실손형(본인부담보전형)으로 이름 붙일까? 일반 사람들이 중대질환에 대한 두려움, 고액 본인부담금에 대한 불안이 핵심 포인트라는 점을 포착했기 때문이다. 그렇다면 의료공공성운동의 방향은? 당연히 보장성 강화다. 그런데 이를 위한 구체적 방안이 없다. 사보험은 시민에게 눈에 보이는 ‘상품’을 전시하는데 진보진영은 ‘주장’만 반복하는 꼴이다.

다섯째, 사회공공성운동은 공공재정 확보방안 제시해야

노동조합의 사회공공성운동에서 빠져있는 결정적 영역이 재정이다. 의료, 교육, 연금, 주거, 에너지, 대중교통 모두 막대한 돈이 든다. 이 돈을 마련하지 않는 한 사회공공성 주장은 공허하고 서민들의 신뢰를 얻기도 어렵다. 지금까지 노동운동은 재정 문제는 우리가 책임질 일이 아니라거나, 혹은 부자나 기업에게 더 거두면 된다고 주장해 왔다. 재정관련 노동조합이 없어서인지, 재정에 대한 관심dml 부족인지 국가재정에 대한 분석자료나 요구자료도 찾아보기 어렵다.

세금이든, 보험료든 국가재정을 확대하는 방안을 노동운동이 내놓아야 한다. 앞에서 제기한 ‘건강보험’ 예도 그러하듯이, 세금이든 사회보험료든 구체적인 인상방안을 제출해야 한다. 필요하다면 노동자들이 소득세를 더 낼 수도 있어야 한다. 소득세 인상은 건강보험료 인상보다 더 내부 논란을 야기하겠지만, 사실 이것은 더 많은 소득세를 내야할 계층들에겐 엄청난 압력을 주는 증세운동이다. 노동운동이 노무현, 이명박정부의 소득세 인하에 강하게 반대한다면, 그 대안은 결국 소득세 인상이지 않은가. 세금에 대한 조합원의 부정적 정서를 감안하면 험한 길이겠지만 긴 호흡으로 피하지 말아야 할 길이다.

여섯째, 사회공공성운동, 요구와 함께 참여로

한국사회의 양극화가 심각한 수준으로 진행되면서, 민주화운동 및 노동운동 중심세력들의 사회적 지위보다 더욱 뒤쳐진 사회적 약자계층이 형성되고 있다. 이 때문에 지식인, 정규직노동조합 등에 대한 사회의 시선이 더욱 따갑다. 위로는 이윤을 독차지하는 부유계층, 자본세력이 있지만, 아래로는 하루하루가 힘든 불안정노동자들이 많기 때문이다.

이러한 현실을 감안할 때, 자본이나 국가를 상대로 하는 투쟁뿐만아니라 노동운동 스스로가 사회적 약자를 위해 자신의 즉자적 이해를 부차화하는 선도적 실천이 필요하다. 사회공공성운동은 사회연대적 부등가교환을 원리로 한다. 그만큼 모든 사회구성원들에게 필수적 사회서비스를 공평하게 제공하기 위해서는 시장에서 상대적으로 우월적 지위에 있는 계층의 양보도 필요하다. 앞에서 예를 든, 사회보험료 인상, 소득세 인상 등도 가능하고, 진보운동 진영에서 논란이 되었던 ‘사회연대전략’도 이에 속한다. 참여투쟁은 지금까지 노동조합운동이 해 온 실천방식에서 보면 일탈적으로 보일 수 있다. 그만큼 기존 관성을 넘어서는 것이다.

어찌되었든 논란 여지가 큰 사업이므로 내부 진지한 소통이 매우 필요한 사업이다. 이러한 면에서 사회연대전략은 민주노동당과 민주노총 간 소통의 실패를 보여준 전형적인 사업이었다. 이러한 맥락에서 사회연대전략을 평가하는 오건호(2088d)의 글 참조.

지금까지 노동운동은 국가와 자본을 향한 요구투쟁에 집중해 왔다. 이러한 활동을 폄하해선 안되지만 그러한 방식에만 의존하는 것은 운동의 범위를 제한할 수 있다. 기존의 '요구적' 사회공공성운동을 벌이되 동시에 '참여적' 사회공공성운동도 활성화되기를 바란다. 사실 양 자가 현실운동에서 분리되는 것은 아니다. 참여적 사회공공성운동은 노동자의 재정 참여를 통해 정부와 자본에 더 많은 책임을 요구하는 것이 참여적 요구투쟁에 다름아니기 때문이다.

일곱째, 시장기업회계를 넘는 사회공공회계의 개발

정부는 공기업에 대한 종합관리를 강화한다는 취지에서 매년 경영평가를 실시하고 있다. 문제는 그 잣대가 상업적이어서 불필요한 내부경쟁을 유도하고 공기업의 역할을 훼손하고 있다는 점이다. 공기업이 시장 사기업이 아닌 이유는 나름의 공공적 역할을 부여받고 있기 때문인데, 경영평가의 ‘상업적 부가가치’ 방식에 의해 공공부문의 정체성 자체가 훼손되고 있다. 공기업 경영평가가 공기업을 망치고 있는 꼴이다.

노동운동은 공기업에 대한 상업적 경영평가체제에 맞서 대안적 공공경영평가틀을 마련하고, 이것의 실현을 위해 구체적인 실천방안을 제안해야 한다. 이를 위해선 종래 기업회계방식에서 벗어나 공공적 부가가치(public added-value)를 계량화하고 이를 반영하는 ‘사회공공회계’가 필요하다. 대안회계학에서 논의되는 사회회계(social accounting)를 재구성해 사회공공부문에 적용하자는 제안이다. 그러면 전통적 기업회계에서는 손익계산서에서 결손이 되더라도 사회적 손익계산서에서 가치를 창출하고 있다면 사회공공회계에선 긍정적으로 평가될 것이다. 사회공공부문의 존재 이유를 계량적으로 확보하는 중요한 작업인 셈이다.

공공가치(Public Value): 최근 영국에서도 유사한 움직임 형성. 2002년 블레어정부가 발표한 [공공가치의 창조: 공공서비스 개혁을 위한 분석 틀](Creating Public Value: An Analytical Framework for Public Service Reform)에 따르면, 공공부문이 생산하는 생산물은 시장경제의 일반적 상품과 다른 공공가치를 지닌다는 점을 명시. 심상정 공공부문 혁신 공약(2007b) 참조.

예를 들어, 한국철도공사의 부채가 4조 5천억원에 이르는데 대부분 과거 철도청 운영적자와 고속철도차량 도입에 따른 것이다. 여기서 철도청 운영적자는 부채에 따른 금융비용과 사회적 취약계층과 지역에 대한 철도서비스 제공에 따른 데서 비롯된다. 이는 철도가 사회적 역할을 수행하면서 발생한 적자이기 때문에 일반 민간기업의 부정적 적자와 다른 적극적 적자이다. 이러한 적자는 평가회계에서 ‘마이너스’가 아니라 ‘플러스’로 산정돼야 한다. 사회공공회계를 적용하면 최근 유가 인상과 같은 요금 인상요인에도 불구하고 대폭적인 공공요금 인상을 억제할 수 있는 근거로 확보될 수 있다. 더 나아가 철도에 대한 투자가 확대되면 도로에 비해 건설비용이 더 소요되더라도 친환경성, 안전성, 정시성 등 기업회계에서 다루지 않는 사회적 효과가 매우 크다.

제 3 강연 : 금융세계화 10년 평가와 이후 전망

이 종 태 (금융경제연구소 연구위원)

금융세계화 10년 평가와 이후 전망

지난 3월 중순 이후 세계금융시장이 의외의 활황세를 보이고 있다. 5월초 현재까지 급등락을 거듭하면서도 상승세를 유지하고 있는 것이다. 이에 따라 세계경제가 적어도 1930년대에 경험한 거대한 디플레이션 국면(이른바 대공황)에 다시 빠져들지는 않으리라는 관측이 점차 우세해지고 있다. 이런 상황을 만들어낸 최대의 공신으로 꼽히는 사건이 바로 지난 4월2일의 런던 G20 금융정상회의다. 이 회의에서 향후 세계경제에 대한 국제공조 방침이 합의되어 불확실성이 상당 부분 해소되면서, 투자자들이 다시 투자에 나서고 있다는 것이다.

그렇다면 G20 정상회의에서 각국 경제 수뇌부들이 해결하려고 했던 문제들은 구체적으로 무엇일까. 그리고 G20의 합의 사항들은 말잔치로 끝나지 않고 정말 지켜질 수 있을 것인가. 향후 세계경제는 어떻게 될 것인가. 이런 의문들을 이해하려면, 우선 현재의 세계금융위기를 초래한 원인들이 무엇이었는지 복기해볼 필요가 있다.

세계금융공황의 원인

세계금융위기의 주범이 신자유주의 금융시스템, 혹은 ‘고삐 풀린 금융’이란 것은 더 이상 논쟁의 대상이 아니다. 신자유주의 금융시스템은 금융의 핵심 역할을, ‘실물경제 지원’에서 ‘카지노’로 바꿨다. 덕분에 금융 부문은 실물경제와 상관없이 초고수익을 올리는 산업으로 발전(?)했다. 각국 정부는 전 세계를 배회하는 수백조 달러 규모의 자금을 자국으로 유치하려 했고, 이를 위해서는 ‘카지노판을 즐길 수 있는’ 규제 없는 환경을 국내에 창출해야 했다. 또한 이런 카지노의 ‘판돈’을 늘려주는 조치를 추진했다. ‘판돈’을 늘리는 방법은, 금융기관들이 마음껏 신용을 창출하고, 위험한 거래에 참여할 수 있도록 각종 규제를 제거하는 것이었다. 이런 흐름을 이끌었던 미국의 경우, 거대 투자은행들은 물론 헤지펀드, 사모펀드 등의 고리스크-고수익 금융기관들을 거의 규제하지 않았다. 금융기관들은 조세피난처에 페이퍼컴퍼니를 설립하는 방법으로 사실상의 분식회계를 서슴지 않으면서 엄청나게 위험한 파생금융상품을 발행하거나 투자했다.

이렇게 세계의 산업국가들은 거의 미친 듯이 주식과 채권 발행 규모를 늘렸다. 심지어 이런 증권으로 예상되는 자금의 흐름을 기반으로 새로운 증권을 만들었으며, 이 새로운 증권을 기반으로 다시 ‘더욱 새로운 증권’(이른바 파생상품이다)을 발행했다. 이런 증권들은 전 세계적으로 팔려 나갔고, 이에 따라 세계는 채권-채무관계(=증권)로 상호 연계되고 꽁꽁 묶였다.

맥킨지 연구소에 따르면, 2006년 말 현재 세계의 금융자산(주식, 국채, 회사채, 은행예금 등. 파생상품은 제외)의 총가치는 167조 달러에 달한다. 이는 2005년 말에 비하면 17%나 상승한 수치인데, 지구적으로 금융자산, 즉 채권-채무 관계가 얼마나 급속도로 증가했는지 알 수 있다. 그리고 이런 세계 금융자산의 가치는 총 GDP의 3.5배에 달하고 있다. 또한 금융위기의 주범인 파생금융상품의 명목가치는 477조 달러 정도인데, 1990년 이후 매년 32% 증가해왔다고 한다. 그리고 국경 간 금융거래(즉, 국가 간 채권-채무 관계) 역시 2006년 말엔 8.2조 달러에 달했는데 이는 2002년 말의 3배에 달하는 수치이다.

이처럼 무서운 속도로 금융자산의 규모가 증가하고, 이를 둘러싼 국가 간 거래도 긴밀해지고 있었던 것이다. 그리고 이런 자금의 흐름은 두 개의 지구적 중심, 즉 뉴욕과 런던을 중심으로 형성되었다. 상황이 이러하니 ‘금융입국’은 거의 모든 산업국가의 목표가 되었고, 누욕-런던 같은 금융허브가 되겠다는 국가가 줄을 이었다. 한국, 독일 같은 비(非) 영미형 자본주의국은 물론 아일랜드, 룩셈부르크, 아이슬란드 같은 소국, 봉건의 잔영이 짙은 아랍에미리트 같은 나라들도 한결 같이 미국형 금융모델을 벤치마킹했다. 금융입국에 대한 이런 질주가 거침없이 이루어지는 와중에 도둑처럼 파국이 왔다. 서브프라임 사태라는 핵폭탄이 세계 금융 네트워크의 중심부인 미국에서 폭발한 것이다.

위기가 폭발하자 금융기관들은 이전과는 정반대의 태도를 취했다. 위기 이전에 무리하게 신용을 창출하던 금융기관들이 이번엔 신용창출을 극도로 꺼리게 된 것이다. 이렇게 돈이 돌지 않자 각국 국민경제의 투자-고용-생산-소비의 순환이 마비되었다. 이런 상황에서 각 국민국가들은 자국 기업을 보호한다는 명목 하에 보호주의를 선택하는 경향이 발생했고, 이는 국제무역의 마비로 이어져 각 국민경제를 더욱 엄중한 위기에 몰아넣게 될 것이었다. 특히 동유럽 등 신흥시장의 경우엔 세계금융시장을 통해 유입된 해외자금으로 생필품을 생산, 수출하는 방식으로 국가경제를 꾸려왔다. 그런데 금융위기 이후 해외자금의 유입이 끊어지면서 신흥시장(개발도상국)의 국가부도 가능성이 현실화되기 시작했다. 만약 동유럽 등 신흥시장에서 국가부도가 발생하면 이는 다시 선진자본주의국(신흥시장에 엄청난 규모의 채권을 가지고 있는)의 경제위기로 이어질 것이었다. G20 회의가 열린 지난 4월 2일은 이 같은 우려가 극대화되고 있던 시기였다. 그런데 이 회의에서는 어떤 결과가 나왔는가.

G20 회의의 내용

우선 재정지출과 감세다. 꽁꽁 얼어붙은 민간의 소비와 투자를 ‘정부 돈’(재정)과 감세(주로 중산층 이하가 주 타겟이다. 부유층에 대해서는 오히려 증세가 일반적이었다)로 녹이겠다는 것이었다. 심지어 영국과 미국은 각국마다 GDP 대비 일정 비율의 재정을 지출하자고 주장하기까지 했다. 그러나 역사적으로 인플레이션에 대한 공포가 심하고 재정지출 비율도 큰 편이었던 독일, 프랑스 등 유럽대륙 국가들은 이에 반대했다. 결국 G20에서 합의된 것은 ‘큰 틀에서 제정지출을 늘릴 수 있는 적극적 노력’이다. 그러나 이 정도의 합의만으로도 세계시장의 심리를 안정시키는 데는 충분했다. 또한 각국 정부는 올해 말까지 2조 달러 정도의 재정지출에 나설 것으로 예측되고 있다.

한편 G20은 신흥시장의 부도 위기 시 지원할 1조 1천억 달러의 재원을 마련하도록 합의, 3월말까지만 해도 초읽기로 보였던 개발도상국 부도의 우려를 잠재울 수 있었다. 이 합의문이 나온 이후 동유럽은 ‘G20의 가장 큰 수혜자'란 이야기를 들을 정도로 경기를 안정시킬 수 있었다. 또한 무역장벽을 새롭게 도입하는 국가의 명단을 공개하기로 하는 등 보호무역 흐름에 제동을 가함으로써 보호주의의 확산에 제동을 건 것으로 간주되고 있다.

그러나 G20의 합의 사항 중 이후 세계경제의 구조를 바꿀 정도로 가장 큰 영향을 미칠 내용은 ‘금융규제 강화안’이다. G20은 우선 현 금융위기의 주범으로 불리고 있는 헤지펀드, 사모펀드, 파생금융상품 등에 대한 규제를 강화하기로 했다. 또한 조세피난처에 대한 규제에도 합의했다. 이 헤지펀드, 사모펀드와 투자은행의 일부 기능은 정부의 규제를 받지 않지만 엄청난 규모의 금융 유동성(결국 채권-채무 관계)을 창출해서 세계경제에 막대한 영향을 미쳐왔기 때문에 ‘그림자 금융’(shadow banking system)이라는 별명을 달고 있는 부문이다. 지난해 6월 당시, 뉴욕 연준 총재였던 가이트너 재무장관이 그림자 금융의 규모가 “전통적 은행 시스템에서 이뤄지는 대출 규모를 넘어섰다”라고 말했을 정도이다. 또한 투자은행은 조세피난처에 페이퍼컴퍼니를 만든 뒤 이 유령회사를 통해 고리스크 증권을 발행하거나 투자하는 방식으로 자본비율 규제와 탈세를 일삼아 왔다. 이 조세피난처 역시 그림자 금융의 범주에 해당된다. 결국 G20의 합의사항은, 어떻게 보면, 지난 10여년 간 세계경제를 이끌어 왔던 그림자 금융을 철폐하고 세계금융질서를 새롭게 정초하는 엄청난 변혁을 예고하고 있었다.

또한 금융기관 직원들에 대한 지나친 고임금을 억제하자는 주장도 G20에서 합의되었다. 예컨대 미국 7대 대형투자은행의 CEO들은 2004~2007년에 모두 36억 달러에 달하는 보수를 받았다. 36억 원이 아니라 36억 달러다. 그러나 이 기간 동안 이 투자은행들의 총시장가치는 3,640억 달러나 떨어졌다. 이는 금융업체 CEO들이 성과급 보수를 위해 지나치게 위험한 단기 투자를 감행해왔기 때문으로 풀이된다. 어떻게 보면 민간기업의 보수 체계를 국제공조로 관리하자는 매우 반시장적인 발상이다. 그러나 금융업체 직원들이 엄청난 성과급을 얻기 위해 말도 안 되게 위험한 투자를 일삼고 이 때문에 세계적 금융위기가 터진 상황을 고려하면 합리적인 방안이라고 말할 수 있다.

아무튼 G20의 금융 관련 합의사항은, 자세히 뜯어보면 매우 혁명적인 발상들로 가득 차 있다. 그대로 실행되면 세계경제질서를 변혁할 정도의 잠재력을 가지고 있다. 문제는 합의사항이 이행될 것인가 여부인데 그리 쉬울 것 같지는 않다. 미국의 경우만 봐도 그렇다.

월스트리트에 포위된 오바마?

세계 금융시장이 ‘이해하기 힘든’ 활황세에 접어든 3월 초 이후 강세장에 대한 의혹과 우려가 끊임없이 제기되고 있다. 현실 속에서 금융시장이 ‘잘 나가고’ 있는 것은 행복한 일이지만, 그 근거가 너무나 결여되어 있기 때문이다. 고용·투자·무역·부동산 시장 따위 실물 지표들이 여전히 바닥을 기고 있으며, 긍정적인 신호는 ‘악화되는 속도가 늦춰졌다’ 정도이다.

그러나 어떤 현상에나 원인은 있는 법이다. 결론부터 말하자면, 현재의 금융시장 활황은 오바마 정부의 금융시장 안정화 정책이 일정한 성공을 거두고 있기 때문이다. 그렇다면 오바마 정책의 핵심은 무엇인가. 세계 금융 위기의 주범인 ‘그림자 금융 시스템’을 처벌하는 것이 아니라 오히려 부양하는 것이다. G20의 합의안과는 틀려도 많이 틀리다.

간단히 말하자면, 이번 금융위기는 ‘그림자 금융’ 영역에 해당되는 파생금융상품의 가격이 폭락하거나 아예 거래되지 않고, 이에 따라 관련 대출 및 자금흐름이 단절되면서 발발한 것이다. 어떻게 보면 파생금융상품의 거래를 살려내면 금융 시스템이 정상화될 수 있을 거라고 생각할 수 있다. 결국 오바마 정부가 한 일은 이 같은 ‘그림자 금융’ 부문의 거래를 ‘정부 돈’(=납세자의 돈)으로 지원한 것이라고 요약할 수 있다. 그 내용은 다음과 같다.

먼저, 자금을 소비자 대출(자동차·학자금·주택 등에 대한)로 흐르게 하는 방법이다. 오바마 행정부는 자산유동화대출창구(TALF)를 개설해 파생금융상품(소비자 대출금을 담보로 하는)을 매입하는 투자자를 지원하기로 했다. 한마디로 투자자들이 유동화 증권에 투자하고, 그 투자금이 다시 은행으로 들어가 소비자에게 대출되는 경로를 구상한 것이다. 이런 자금을 최대 1조 달러까지 계획하고 있다.

이와 함께 금융기관들이 이미 안고 있는 부실 자산(주로 유동화 증권)을 처리할 방법도 필요했다. 이 부실 자산으로 인해 재무상태가 악화된 금융기관들이 실물경제에 대한 대출을 꺼리기 때문이다. 오바마 행정부는 민간 투자자가 금융기관의 부실 자산을 사들이는 경우 재무부도 함께 투자하고, 정부 대출까지 제공하기로 했다. 민간 투자자가 10억 달러를 투자하는 경우 재무부로부터 10억 달러를 추가로 지원받을 수 있다. 자본금은 모두 20억 달러이다. 그런데 민간 투자자는 자본금의 6배까지, 즉 120억 달러까지 싼 금리로 대출받을 수 있다. 헤지펀드·보험사·개인 투자자 같은 민간 투자자는 10억 달러만 투자해도 140억 달러를 굴릴 수 있게 되는 것이다. 이후 금융시장이 회복되면 엄청난 횡재다. 이 프로그램이 바로 민관합동 투자펀드(PPIP)이다.

이와 함께 금융시장의 기본 게임 법칙마저 바꿨다. 금융기관의 경우 총자산에서 차지하는 자기자본의 비율이 굉장히 중요하다. 자기자본의 비율이 클수록 재무상태가 좋다고 간주되고, 이에 따라 투자금이 들어오고 나간다. 그래서 자기자본과 총자산을 어떤 방식으로 계산해 발표하느냐는 금융기관에게는 사활이 걸린 문제다. 그리고 지금까지 금융기관은 ‘현재 시장’에서 결정되는 가격으로 자사의 자산을 평가하고 이를 공시해야 했다. 이른바 시가회계(mark to market)다. 문제는 금융기관들이 가지고 있던 자산 중 상당 부분이 파생금융상품이라는 것이다. 파생금융상품의 가격이 매우 낮은 상황에서, 시가회계를 적용하면 금융기관의 재무상태는 매우 불량한 수준으로 공시되고 주가 폭락과 신용 경색이 불가피하다. 그래서 아예 각 금융회사가 자사의 유동화 증권을 알아서 평가하게 허용해버렸다.

오바마 행정부의 이런 파격적 조처들이 3월 중순 이후 현재까지 일정한 성과를 거두고 있는 것이라고 볼 수 있다. 그러나 금융 위기의 원인을 제공한 ‘그림자 금융 시스템’을 더욱 활성화하는 조처라는 비난도 거세다. 화재를 기름으로 끌 수 있을까. 불난 집에 부채질을 하면 어떻게 될까.

세계경제 전망

결국 오바마 정부의 노림수는 금융시장에서 자산 가격의 상승이 소비 상승으로 이어지고 이것이 미국의 실물경제 부활로 연결되는 경로이다. 더욱이 오바마 행정부는 녹색경제 노선의 일환으로 계획하는 대규모 인프라 투자에 월스트리트를 연결하려 할 것이다. 미국에서 소비가 살아나면 한국을 비롯한 동북아 국가들과 EU 지역도 엄청난 혜택을 받을 수 있을 것이다. 그렇다면 G20 정상회의에서 강조된 △헤지펀드·사모펀드 규제 △파생상품 규제 강화 △금융기관 유동성 감독 강화 등은 실현 가능성이 없는 레토릭(수사적 표현)일 뿐이다. 오바마 행정부는, G20에서 토해낸 미사여구와는 달리, 현재 미국이 선택할 수 있는 길은 그림자 금융 시스템을 살리는 것 외에는 없다고 생각하고 있는 것이다.

그러나 이런 행복한 시나리오가 이뤄질지는 매우 불투명하다. 우선 수요가 상승하기에는 미국인들이 너무 많은 빚을 졌다. 매킨지 글로벌 연구소에 따르면 미국 가계의 채무를 가처분 소득으로 나눈 수치는, 1975년 62%에서 2000년엔 101%, 2007년엔 138%로 크게 늘었다. 이렇게 빚이 많아서야 소비하기도 힘들다. 오히려 미국의 저축률이 가파르게 상승하는 추세다. 미국 가계의 저축률은 2005년 말 마이너스 0.7%에서 지난 1월에는 5%로 상승했다.

더욱이 전 세계적으로 유례없는 규모의 통화 증발과 재정지출 규모에 따라 인플레이션 가능성이 끊임없이 제기된다. 1930년대의 장기 디플레이션(대공황)을 막기 위해 적자재정을 실시하다가 스태그플레이션에 빠질 수 있다는 이야기다. 적자재정으로 대규모 달러를 살포할 미국 처지에서는 EU·영국·일본 등이 이에 걸맞은 재정지출로 균형을 맞춰줘야 한다. 자칫하면 달러 가치 폭락으로 세계 경제 전체가 시스템 위기에 빠질 수 있다. 이후 스태그플레이션이나 달러화 폭락 조짐이 나타나면, 투자자들은 3월 이후의 속도보다 훨씬 빠르게 자금을 빼낼 것이다.

이처럼 세계경제가 앞으로 나아가야 할 길에는 지뢰가 촘촘히 깔려 있다. 오바마의 금융안정화 정책은 적어도 5월 초까지는 긍정적인 효과를 낳고 있지만 이후는 불확실하다. 오직 확실한 것은 이 정책이 성공해도 ‘그림자 금융’의 폐해까지 치유될 수는 없으며, 이번 금융위기를 초래한 인적, 제도적 요소들이 온존해 지속적인 불안 요인을 제공하리라는 것이다. 그렇지만 단기적으로는 성공하는 것을 기도해야 할 충분한 이유가 있다. 실패의 결과는, 상상하지 못할 정도로 끔찍할 것이기 때문이다.

<첨부자료>

세계 금융위기와 잠정적 대안들

1. 기존 세계금융모델의 파산

A. 기존 미국 금융모델의 특성

- 자본시장 중심 금융시스템의 확립 및 세계적 확산의 중심

- 거대 금융투자복합체(Bulge Bracket)의 존재(금융지주회사가 주된 틀)

․ 이른바 투자은행의 수익 모델은 높은 레버리지에 기반한 고리스크-고수익 추구였음.

․ 투자은행의 몰락은 높은 레버리지에 기반한 수익 모델의 몰락이기도 함. 더욱이 투자은행들의 자산(자본 + 부채)은 대부분 증권으로 구성되어, 자산시장의 경기변동을 더욱 증폭시켜, 부실의 전염성을 강화하고 금융안전성을 크게 해친 것으로 지적되고 있음.

- 자본시장 관련 금융기관과 상품에 대한 사실상 비규제

․ 거대 투자은행지주회사들(이른바 CSE, 베어스턴스-메릴린치-리먼브러더스-모건스탠리-골드만삭스)은 레버리지와 재무건전성에 대한 규제를 사실상 받지 않았음. 이에 따른, 지나치게 높은 레버리지와 부실한(대차대조표 상에서는 그렇지 않았지만) 재무건전성은 서브프라임 사태의 직접적 원인으로 지적되고 있음.

․ OTC(장외파생상품), 대안투자기관(헤지펀드, 사모펀드) 등 새로운 투자매체들은 금융감독 시스템의 외부에 있었음. 이에 따라, OTC를 이용한 자본충족성 요건(capital requirements) 조작이나, 헤지펀드-사모펀드에 대한 지나친 신용제공이 가능했음.

․ 이는 과잉 신용 혹은 과잉 유동성의 주된 원인이기도 함.

- 복수 금융감독 시스템에 따른 불투명성(뒤집어 말하면 시장의 자유 증진)

․ 원칙적으로는 기능별-기관별 규제를 모두 도입했으나 실천적으로는 기능별 규제가 우세를 차지했음. 이에 따라, 중복 감독 및 감독기구 간의 경쟁으로 감독 시스템의 효율성이 크게 저하.

․ 예컨대 연준은 은행지주회사와 금융지주회사, 그리고 이들의 비은행 자회사를 검사하고 감독할 일차적 권한을 보유함. 그러나 다른 감독기관이 기능별로 감독하는 자회사의 경우(금융지주회사의 증권 자회사가 SEC로부터 감독을 받는 경우) 검사 권한을 제한 당했음.

․ SEC의 경우엔, 투자은행지주회사의 증권 관련 자회사를 감독할 수 있었으나, 지주회사(모회사)나 그룹 전체에 대한 감독에서는 아예 법률적 권한을 가지지 못했음. 이런 부분이 서브프라임 사태의 주된 원인으로 지적되고 있음.

․ 은행 이외의 예금기관(ILCs 등)을 감독하는 FDIC 역시 통합감독을 할 수 없었음.

- 자본시장의 시스템 리스크 경시 : 시스템 리스크는 상업은행업에만 존재한다고 가정되었음.

- 금융시장과 기업의 불투명성 : 복합상품, 구조화상품의 등장, 장부외 거래의 활성화, 통합감독 시스템의 부실한 작동 등으로 미국 금융시장의 불투명성이 대단히 높았다는 지적이 제기되고 있음.

□ 이에 따라 미국 금융시스템에 근본적인 변혁이 도래할 전망임.

- 자본시장 중심의 금융시스템 발전과 이의 배경인 금융규제 완화에 근본적인 이의 제기가 쇄도하고 있음.

․ 자본시장에 대한 규제가 근본적으로 강화될 것임. 거대 투자은행지주회사들은 이미 망했거나 은행지주회사로 전환해서 이전과 비교할 수 없는 수준의 규제(레버리지 등)를 받게 될 것임. 이에 따라 닥치는 대로 파생상품을 발행해서 거대 규모의 수익을 챙기던 기존 영업 양식은 포기가 불가피함.

- 거대 투자은행지주회사 이외의 투자은행들도 강한 규제를 받게 될 것으로 보임. 이는 투자은행들이 공적 자금을 받고 있어 정부 감독을 피할 수 있는 명분이 사라진데다, ‘시스템 리스크’에 대한 인식 변화(자본시장에서도 ‘시스템 리스크’ 가능)에 따른 것임.

․ 장외파생상품 시장은 주식․채권 시장 수준으로 규제가 강화되고, 증권시장 참여자 역시 은행 수준으로 엄격한 감독을 받게 될 가능성이 큼.

․ 금융기관 자율규제의 근거가 되었던 BISⅡ도 개편이 불가피할 것임. 이와 함께 BISⅡ 체계에서 핵심적 역할을 맡고 있는 신용평가기관의 위상도 크게 달라질 것으로 보임.

․ 금융시장의 불안정성을 증폭시킨다는 지적을 받고 있는 시가주의 회계 역시 BIS 기준이나 자본충족성 요건(capital requirements) 강화 등과 연관되어 일정한 수정이 불가피할 것임.

․ 금융감독 측면에서도, △ 연준의 비은행 금융기관(특히 투자은행) 감독권 강화 △ 지급결제 시스템의 정비 △ 주법은행의 연방 규제 △ 보험감독체계 강화 등이 이루어질 것임.

□ 금융감독에 대한 오바마의 6원칙(요약)

- 정부에서 자금을 빌리는 기관은 정부의 감시와 감독에 종속되어야 함. 연준은 최종 대부자로 신용을 제공한 어떤 금융기관에 대해서든 기본적인 감독권한을 가져야 함. 또한 연준의 신용은 결국 납세자로부터 나오는데 이는 납세자들이 이런 금융기관(연준의 신용을 제공받은)들에 대해 지나친 리스크를 감수하지(risk-taking) 않도록 할 권한을 가짐. 새로운 금융감독 시스템은 적어도 유동성 충족 요건과 자본 충족 요건(liquidity and capital requirements)을 포함해야 함.

- 모든 규제받는 금융기관에게 적용될 수 있는 보편적인 ‘요건들’(requirements)이 마련되어야 함. 자본충족 요건은 더욱 강화되어야 함. 특히 모기지 증권 같은 복잡한 금융상품에 대해 더욱 그러함. 유동성 리스크를 엄격히 관리할 수 있는 규제 방법도 개발해야 함. 신용평가기관들을 조사해야 하고, 이들과 금융기관(신용평가기관이 등급을 부여한) 간의 이해상충 가능성도 감사해야 함. 투명성 요건(transparency requirements)에 따라, 금융기관은 주주와 거래 상대방에게 자사의 모든 정보를 공개해야 함.

- 금융감독기관들 간 중복 감시와 경쟁을 초래하는 감독 시스템을 정비해야 함.

- 금융기관들은 그들의 법인 형태(what they are)가 아니라 업무(what they do)에 따라 규제되어야 함.(예컨대 사실상 은행업을 하는 비은행 금융기관은 은행업에 준하는 감독을 받아야 한다는 이야기임.)

- 시장조작을 방지해야 함.

- 금융시장에 나타나는 일련의 시스템 리스크들을 제대로 파악해야 함.

※ 이 같은 오바마의 금융 6원칙은 미국의 금융감독 체제 및 금융 시스템이 예상보다 더 급진적으로 바뀔 가능성을 시사하고 있음. 예컨대 자본충족-유동성-투명성 요건의 강화는 레버리지에 기반한 투자은행업이 더 이상 유지될 수 없다는 선언임. 또한 신용평가기관에 대한 문제제기는 BIS 체계에 대한 비판이기도 하며, ‘업무에 따른 감독 체제’는 은행업과 비은행 금융기관의 구별을 더욱 엄격하게 만들거나, 혹은 비은행 금융기관을 은행 수준의 규제에 종속시키는 조치로 나가게 될 것임.

※ 월스트리트에 메인 스트리트(main street)를 대비시키는 오바마는 금융의 실물지원 기능을 대폭 강조하고 있음. 이는 지난 20여 년 동안 형성되어온 금융산업에 대한 인식(스스로 돈을 버는 고부가가치 산업)을 뒤엎는 것임. 오바마는 지난 3월, 글래스-스티걸법을 폐지한 그램-리치-블라일리법이 월스트리트의 로비로 제정되었다고 비판하며, 이 과정에서 금융산업에 대한 정부감독의 현대화는 이루어지지 못했다고 주장함. 예컨대 이해상충 문제, 투명성 문제, 복잡한 신금융상품이나 투자은행, 비은행 금융기관(헤지펀드, SIVs)에 대한 적절한 감독 등이 무시되었다는 것임. 이로 인해, 그램-리치-블라일리법 제정 10년도 안된 이 시기에 금융시장과 미국인들이 ‘대가’를 치르고 있다는 것임.

B. 국제회계기준 및 BISⅡ 제도의 문제점

지금까지 이루어진 금융(자산)화에서 ‘게임의 법칙’이라고 할 수 있는 회계기준이나 자기자본비율(BIS) 제도에 대한 비판적 논의가 진행되고 있음.

a) 시가주의 회계

□ 회계의 경우, 그동안 지배적인 글로벌 스탠더드는 시가주의(mark to market)였음.

- 이는 기업(자산)의 가치변동을 지속적으로 재평가해서 자본시장, 즉 투자자에게 알려야 한다는 이야기임.

□ 현시점에서 이 제도가 논란의 대상이 되고 있는 이유는, 불황기엔 경기를 더욱 악화시키고, 호황기엔 과열시키는 경향 때문임.

- 예컨대 불황기엔 자산 가격이 떨어지는데, 이에 따라 기업이 보유하고 있는 자산(자기자본)의 가치도 낮아짐. 시가주의 회계에서는 이런 기업 재무상태의 악화를 반영해서 널리 알려야 함.

- 투자자 입장에서는, 기업이 발행한 증권의 디폴트(발행한 주식이나 채권의 배당금 및 원리금 지불을 못하게 되는 상황) 가능성이 높아지는 것이므로 이를 기피하게 됨. 이런 순환의 결과는 자산가치의 추가 하락과 다른 자산에 대한 도미노 현상으로 이어짐. 호황 때는 정반대의 현상이 나타남.

- 조금 더 심층적으로 살펴보면, 시가주의 회계는 신자유주의 철학의 직접적인 표현임.

․ 시가주의 회계의 가장 기본적인 세계관은 ‘기업은 금융자산’이라는 것임. 그렇다면 투자자는 주식이나 채권의 시세를 즉각 알 수 있듯이 기업에 대해서도 그래야 함.

․ 즉, 시가주의 회계는, 투자자의 이익을 최우선시 하는 주주자본주의의 가치평가 방법임. 이런 시가주의에 대한 비판은 신자유주의의 근간을 뒤흔드는 것이라고 할 수 있음.

⇒ 시가주의는 투자은행의 자산구조(상업은행과 달리 자산 형태가 거의 증권임)와 맞물리면서 자산 가격과 경기 사이의 경기순행성을 부추겨, 최근 부실 파생금융상품의 다른 자산에 대한 전염성을 촉발했다는 지적도 있음.

b) BISⅡ

□ 또한 자기자본비율 제도의 새로운 버전인 BISⅡ가 최근의 금융위기에 일정한 책임을 져야 한다는 주장도 나오고 있음.

- 자기자본비율 제도는 주로 금융기관의 재무 건전성을 평가하기 위한 제도임.

․ BISⅠ의 경우, 금융기관의 국가에서 사기업에 이르는 채권엔 각각 상이한 위험가중치가 설정되었음.

ex) 예컨대 1)은행이 OECD 국가의 국채를 100만원 보유하고 있는 것과 2)신용등급 낮은 민간 기업에 대한 대출채권(즉, 해당 기업에 100만원을 빌려줬다는 이야기) 100만원을 보유하고 있는 것은 매우 다름. 기존의 BISⅠ에서는 1)의 경우엔, 은행이 100만원 상당의 자산을 보유하고 있는 것으로 인정했지만(위험가중치 0%), 2)의 경우엔 아예 자산으로 인정하지 않았음(위험가중치 100%)

- 은행의 입장에서는 100만원을 빌려준 것은 똑같은데, 2)의 경우엔 재무 건전성이 크게 떨어져서 이후의 영업에 각종 규제를 받을 수 있음. 이런 불평이 이어지자, BISⅡ에서는 엄청난 변화가 발생함.

․ 즉, 금융기관이 S&P, 무디스 등 신용평가기관의 투자 등급을 받은 경우엔, 금융기관 스스로 자사의 재무상태를 평가할 수 있게 함. 이는 고양이에게 생선가게를 맡기거나, 논술 시험지를 학생에게 스스로 점수를 매기게 하는 것과 마찬가지임.

․ 더욱이 신용평가기관의 평가를 절대화하는 것도 우스운 일임. 이들이 스스로도 인정하지 못하는 파생금융상품들의 투자등급을 최우량으로 평가하는 ‘사기 행각’으로 서브프라임 사태의 결정적 계기를 마련해주었다는 것은 이미 세상이 다 아는 일임.

⇒ 이처럼 신자유주의 금융화의 근간을 이루는 제도와 그 주체들, 즉 금융자산에 가치를 부여하고 평가하며 권위를 부여해서 유통시키는 메커니즘이 드디어 비판의 대상으로 떠오르고 있음. 이는 1980년대 중반 이후 전 세계를 풍미해온 주주자본주의의 근간이 흔들리고 있다는 이야기도 됨.

2. 미국의 금융감독 개혁 전망

A. 자본시장의 시스템 리스크에 대한 새로운 인식

□ 자본시장은 시스템 리스크에 처할 위험이 거의 없다는 것이 그동안 학계와 경제계의 맹목적인 믿음이었음.

- 그 이유는, 증권사 등 자본시장 금융투자업자들의 경우 고객자금을 별도로 보관하고, 지급결제망에서 거리를 두고 있으며, 보유자산의 유동성이 높다고 생각되었기 때문이었음.

□ 그러나 최근 미국발 금융위기는 은행 부문이 아니라 대형 투자은행(투자은행지주회사로 불리는)과 투자상품에서 비롯되었음.

- 최근 미국발 금융위기는 그동안 규제․감독 시스템의 실패를 입증하는 것임. 감독당국은 자본시장에 대한 감독을 사실상 방기했고, 이런 상태가 자본시장을 더욱 급팽창시킴. 감독 시스템에 종속되지 않는 헤지펀드가 급성장하면서 이번 금융위기의 기폭제가 되었음. 또한 금융위기 주범으로 알려지고 있는 CDO 등의 파생금융상품 역시 거의 규제를 받지 않는 상품임.

B. 투자은행지주회사에 대한 규제 문제

□ 미국의 경우, 증권회사에 대한 재무건전성 규제를 세계에서 가장 먼저 도입한 국가임.

- 증권회사 재무건전성 규제의 내용은 다음과 같음.

․ NCR : 증권회사의 총부채가 순자본의 15배를 초과하는 것을 금지. 이는 증권회사의 레버리지를 제한하기 위한 규제임.

한국의 증권사 재무건전성을 표시하는 지표는 영업용 순자본 비율임. 이 비율은 영업용 순자본(자기자본-고정자산)을 총위험액으로 나눈 것을 백분율로 표시한 것임. 이 비율이 150% 이상일 때 정상적인 증권사로 간주됨.

․ 헤어컷(haircut) 제도 : 증권회사 보유 주식, 채권, 선물, 옵션에 대해 미리 규정에서 정한 비율을 적용하여 위험액 산정. 즉, 위험액 산정에서 증권회사의 재량권은 인정되지 않음.

□ 그러나 미국의 경우 이 같은 규제는 투자은행에만 해당되었음, 즉, 투자은행지주회사에 대한 감독당국과 감독체계는 없었음.

- 이에 따라 SEC는 투자은행지주회사에 대해 자발적 감독 프로그램을 마련. 이중 하나가 CSE였음. CSE의 경우 자발적 규제라는 미명 하에 사실상 ‘감독의 공백’ 상태에 놓임.

․ CSE에 대해서는 NCR 적용 배제(즉, CSE들은 레버리지 규제를 받지 않음)

․ 또한 CSE는 내부모형에 따른 시장위험액 산정을 인정.(한국의 금융투자업 규정 3-24조에서도 이를 인정)

- 이로 인해, CSE들은 서브프라임 모기지 등에 대한 과도한 투자를 레버리지로 수행할 수 있게 되었고 부실화를 초래.

- 2008년 9월말, 미국 의회청문회 마친 뒤 CSE 프로그램 폐지.

C. 전망

□ 투자은행지주회사에 대한 통합감독 필요성이 제기될 것임.

- 골드만삭스 등 은행지주회사로 전환한 회사들은 이에 준하는 강한 레버리지 규제를 받게 될 것임.

- ‘순수’ 투자은행지주회사들 역시 최근 사태들로 인해 통합감독의 필요성이 제기될 것임.

* 이에 따라, 상업은행 자회사를 가지고 있지 않고 연방예금보험공사(FDIC)의 보증도 받지 않고 있는 ‘순수’ 투자은행지주회사의 반발이 예상되나, 투자은행이 시스템 리스크의 원흉이 될 수 있다는 것이 증명되었기 때문에 이후의 진행 방향을 지켜볼 필요가 있음.

□ 금융감독 체계의 개편

- 연준은 2008, 투자은행들에 유동성 지원을 했음. 이는 금융안전망이 상업은행을 넘어 투자은행으로 확대되었다는 것을 의미함.

- 이에 따라, 전체 금융시스템에서 상업은행과 투자은행의 역할이 재평가되고, 이들 업태가 재정의되는 수준의 감독체계 개편이 예상됨.

- 2008년 연준과 재무부의 중심적 역할을 감안할 때 미국의 업종별 금융감독 체계의 개혁이 예상됨.

- 그동안 규제의 사각지대였던 장외파생상품(OTC)은 물론 헤지펀드와 사모펀드의 설계와 유통, 자본 구조와 운영에 이르기까지 감시․감독 시스템이 확장되고 강화될 것임.

D. CIB라는 새로운 대안?

□ 미국 단독 투자은행의 몰락이 분명해지자 이명박 정부는 CIB를 추진하면 된다고 발뺌하고 있음.

- 이는 자본시장에서의 리스크 테이킹을 적극적으로 수행하되 그 기초를 상업은행의 예수금에 두겠다는 것임.

- 상업은행의 예수금은 우리 사회의 지급결제망의 핵심에 있는 자산으로 국가보증을 받고 있음. 이런 부문을 투자은행과 결합시키겠다는 구상은 매우 위험함.

- 미국의 사례에 나오듯, 자본시장 붕괴 조짐이 부채의 증가, 저축의 감소로 이어지고 은행 부문의 부실로 나아갈 가능성이 충분히 있음. 이는 국가 화폐 시스템과 사회 전체의 붕괴로 이어질 수 있음.

- 자본시장의 불안정성과 실물경제의 침체가 이미 현실화되어 있는 상황에서 금산분리의 완화, 금융지주회사 규제의 완화는 혼란과 불안을 자초하는 것에 불과함.

3.정책 제안

A. 잠정적 현상 판단

□ 이명박 정부의 금융재편 정책은 ‘재벌 주도의 금융화’로 명명할 수 있음.

- 이명박 정부는 이전의 김대중-노무현 정부와 마찬가지로 금융과 서비스 산업을 ‘국민소득 4만 달러 시대를 위한 신성장 동력’으로 보고 밀어붙일 것임.

- 단, 김대중-노무현 정부 금융화 정책의 개혁 대상이 재벌이었던 반면, 이명박 정부는 재벌을 주도 세력으로 견인함으로써 금융빅뱅을 완수하려 할 것임.

- 그리고 이를 위해 금산분리법, 공정거래법, 금융지주회사법, 은행법, 증권법 등에 대한 제개정을 올해 안에 끝내 재벌의 금융산업 소유 과정을 완료하려할 것임.

- 재벌의 입장에서 금융기업 소유는 △ 미래유망 사업에 대한 접근 △ 그룹 자금 조달 △ ‘(사실상의) 은행’ 소유의 숙원 등 이유도 있지만, 그룹에 대한 재벌 가문의 소유권을 확실하게 하기 위한 것이기도 함.

□ ‘재벌의 참여’는 금융빅뱅을 가속화할 것이지만, 그 내적 모순도 만만치 않을 것임.

- 김대중-노무현 정부가 반재벌 정서로 인해 금융화 과정에 재벌을 포섭하지 못한 반면, 이명박 정부는 재벌을 통해 금융빅뱅에 필요한 산업주체와 자금을 충당하게 될 것임.

- 재벌들의 참여는 은행을 포함한 금융기업 인수합병에 촉매제가 될 것임. 금융공기업과 일부 상업은행이 매물로 떠오를 가능성도 없다고는 할 수 없음.

- 그러나 재벌들은 다른 한편 금융중심지 정책과 상충 관계인 경영권 보호까지 요구하고 있어 모순적 금융시스템이 구성될 가능성을 시사하고 있음. 더욱이 재벌의 금융기업 소유는 예금(투자)자의 자금 유용의 인센티브를 발생시키는 바, 특별한 준법감시 체계가 없는 상황에서, 금융시스템을 치명적으로 파괴하는 원인이 될 수도 있음.

□ 더욱이 이명박 정부는 △ 헤지펀드 도입 △ 사모펀드 규제완화 △ 파생상품 시장 활성화 △ 증권-보험업체의 지급결제 시스템 참여 등 고리스크를 동반하는 금융운용 제도를 다수 도입할 것으로 보여 금융시스템 전반의 리스크는 더욱 강화될 것으로 보임.

□ 더욱이 서브프라임 사태 이후 여러 나라에서 지난 20여 년을 주도했던 자본시장 통합, 금융복합체 형성 전략에 대한 우려와 반성의 목소리가 나오고 있는 가운데 이명박 정부는 어떤 반성도 없이 기존의 기획을 맹목적으로 추진하고 있음.

B. 정책 제안들

a) 자본시장통합법-금융지주회사법-금산법-보험업법-공정거래법 등의 개정안은 전면 재검토되어야 함.

□ 미국에서 Industry Bank 관련 논쟁이 한창이던 2007년 7월경, 미국 의회는 Industry Bank 면허를 심사하는 FDIC에 모라토리움(심사 유예) 6개월을 요구하여 허락된 바 있음.

- 이는 미국 금융시스템의 원칙인 금산분리 문제와 관련, 의회와 시민사회 차원의 냉정한 논의가 필요하다는 취지에서였음.

- 이와 마찬가지로, 현재 이명박 정부의 금융재편 정책들은 △ 벤치마킹 모델의 몰락 △ 사상유래 없는 급진성 △ 금융 시스템 리스크의 대폭 상승 △ 이해상충 △ 상업은행(CB)/투자은행(IB) 간의 분리는 물론 금융업/산업(Commerce) 간의 분리를 철폐하는 데 따른 혼란 등 너무나 많고 단기간에 해결되기 힘든 문제점들을 가지고 있음.

- 이에 따라, 내년 2월 시행 예정인 자본시장통합법을 비롯, 보험업법-은행법-금융지주회사법-금산분리법 개정 추진 작업들은 일정한 냉각기를 가지고, 세계금융질서의 변화를 차분히 지켜보며 논의될 필요가 있음.

□ 또한 국제회계기준 및 BISⅡ 제도 개선을 국제사회에 제안할 필요가 있음.

b) 중앙은행의 민주화

□ 신자유주의 금융시스템에서 중앙은행의 목표는 물가안정임.

- ‘금융 카지노’에서 화투패의 역할을 담당하는 것은 금융상품인데, 이를 투자자들에게 순조롭게 판매하려면 물가 수준이 안정되어야 함. 원금과 이자(배당)를 일정한 기간 이후 돌려받을 투자자 입장에서 물가상승은 앉아서 손해 보는 상황이기 때문이다.

- 이에 대해, 미국 메사추세츠대 교수이자 정치경제연구소(PERI) 설립자인 로버트 폴린(Robert Pollin) 등은 ‘중앙은행의 민주화’를 주장하고 있음.

․ 사회적 여유자금을 생산적 부문으로 흐를 수 있게 하는 권한을 중앙은행에 부여하자는 것이임. 더욱이 정책적으로 신용공급이 우선적으로 이뤄져야 할 부문(고용창출, 환경산업, 서민주택)을 결정하고, 은행이 이런 부문에 대출하는 경우 지급준비율 등에서 혜택을 부여하자고 주장함.

․ 더욱이 폴린은 중앙은행 이사와 의장을 시민들이 선출해야 한다고 주장함. 또한 중앙은행에 노동자-소비자-지역 공동체 대표들이 참가하는 ‘금융시장 위원회’를 설치해서 이런 세력들이 통화정책에 영향을 미칠 수 있게 하자는 것임.

c) 파생금융상품 규제

□ 이번 세계금융위기의 주범으로 지적되고 있는 CDO 등 파생금융상품에 대해서는 ‘폐기’에 가까운, 매우 강경한 논의들이 제출되고 있음.

- MBS, CDO 등은 수천 개에 달하는 대출채권(은행이 소비자로부터 대출금과 이자를 상환 받을 수 있는 권리)을 담보(기초자산)로 만든, 이른바 유동화 증권임. 심지어 이런 유동화 증권을 담보로 새로운 유동화 증권을 만들기도 함.

- 사태가 이러하니 당연한 일이지만, 이 같은 증권들은 위험성과 수익성, 심지어 궁극적 채무자를 파악할 수 없을 정도로 불투명한 금융상품일 수밖에 없음.

- 정치경제연구소(PERI)의 제임스 크로티(James Crotty) 교수는, 각각의 기초자산들, 이런 기초자산 각각의 리스크, 기초자산의 궁극적 소유권이 파악되는 파생상품만 거래를 허용해야 한다고 주장함.

- 그러나 수천 개의 기초자산을 담보로 하고 있는 파생상품의 경우 이 같은 조건을 충족시키기는 현실적으로 매우 힘듬. 그러므로 이는 복잡하게 설계된 파생금융상품의 거래를 사실상 금지하자는 것임.

d) BISⅡ 제도 개선 및 공적 신용평가기관 설립

□ 로버트 웨이드 런던 정경대 교수는 자기자본비율(BIS) 제도의 개선을 주장하고 있음.

- 주지하다시피 자기자본비율은 주로 금융기관의 재무 건전성을 평가하는 제도임. 그런데 1990년대 말 이후 이 제도에서도 엄청난 규제완화가 발생함.

․ 무디스, S&P 등 신용평가기관의 투자등급만 받으면, 금융기관 스스로 자사의 재무상태를 평가할 수 있게 되었음. 금융기관 입장에서는 자사의 재무상태를 우량하게 평가할수록 더 많이 대출하고, 더 큰 규모의 채권을 발행하며, 더욱 위험한 투자를 할 수 있으므로, 모럴 해저드에 빠질 수밖에 없었음.

․ 미국의 대형 투자은행지주회사들(베어스턴스, 리먼브러더스, 메릴린치, 모건스탠리, 골드만삭스)의 경우, 2004년 SEC의 자율규제 방침에 따라 자사의 재무상태를 자기 회사에서 만든 수학모델로 평가할 수 있게 되면서 부채비율이 20~30배에 이르게 되었음.

□ 이런 재앙에서 중심적 역할을 수행한 것이 바로 무디스, S&P 등 민간 신용평가기관들임.

- 이들은 기업이나 금융상품을 평가할 때 지나치게 호의적인 투자등급을 부여하는 버릇이 있었음. 이런 현상의 원인은, 신용평가기관이 우량한 투자등급을 부여한 대가로 수수료를 듬뿍 받을 수 있었기 때문임.

- 이에 따라 크로티 교수 등은 공적 신용평가기관을 설립해 민간 신용평가기관을 견제하는 방안을 내놓고 있음. 혹은 신용평가기관이 평가 대상 기업이 아니라 투자자(금융상품 매입으로 피해를 입을 수 있는)로부터 수수료를 받게 해야 한다는 주장도 있음.

e) 왜곡된 인센티브 교정

□ 한편 금융업체의 잘못된 경영을 교정하기 위한 대안들이 나오고 있음.

- 예컨대 미국 7대 대형투자은행의 CEO들은 2004~2007년에 모두 36억 달러에 달하는 보수를 받았음. 이 기간 동안 이 투자은행들의 총시장가치는 3,640억 달러나 떨어졌음.

- 이는 금융업체 CEO들이 성과급 보수를 위해 지나치게 위험한 단기 투자를 감행해왔기 때문으로 풀이됨. 이에 따라 구제금융을 받는 금융업체의 경우, 경영진이 호황기에 벌어들인 보수를 환수할 수 있도록 법제화하자는 제안이 나오고 있음.

- 또한, 금융기관에 대한 구제금융이 거의 10년 주기로 제공되고 있으며 그 재원이 납세자로부터 나오고 있다는 점을 감안, 금융기관만을 대상으로 하는 ‘구제금융 대비세’를 신설하자는 주장도 있음.

f) 국책은행을 통한 중소기업, 수출기업 ‘직접지원’ 대폭 확대

- 현재 국책은행 혹은 준정부 기관을 통한 중소기업 정책금융 체계는 대부분의 경우 민간은행을 경유하거나 국책기관의 신용보증을 담보로 은행에서 대출을 받는 방식으로 구성되어 있음.

- 중소기업-수출기업 지원자금의 비중을 늘려야 할 뿐 아니라, 지원자금의 대부분을 직접 대출 형태로 집중시킬 필요가 있음. 중소기업 진흥공단의 직접대출 방식에 지원을 상대적으로 집중하고, 여타의 국책은행에도 정부가 보증하는 저리의 정책자금 집행 통로를 신설해야 함.

- 현재 공기업 및 준정부기관에 대한 경영평가는 각 기관으로 하여금 경상이익을 확대하고, 매출 원가・인건비・관리업무비를 감축하도록 강제하고 있음.

․ 이에 따라 공기업과 준정부기관은 상대적으로 관련 서비스 가격을 올리고, 인건비 및 각종 비용을 감축하는 것에 초점을 맞추며, 이는 결국 현재의 금융-실물 경제 불안정성을 더욱 증가시키는 효과를 만들어 낼 것임.

- 사업 성과를 그 사회적 효과를 중심으로 평가하고, 이를 해당 공기업이 창출한 부가가치에 반영할 수 있어야 함.

g) 금융소외층 대책 _ 신용회복기금 확대 혹은 대안금융공사 체계로 개편

h) 저축은행 부실채권 인수, 지역 밀착 서민 금융기관으로의 전환

- 저축은행의 부실채권을 정부가 인수하는 대신 중요한 전제조건 중 하나로 저축은행 서민금융기관 기능의 강화를 내걸 필요가 있음.

시민참여연구센터 소개 및 참여 안내

시민참여연구센터 (참터)

(“선언”에서 발췌․수정)

우리가 살아가는 세상을 들여다보면 과학기술이 스며들지 않은 곳을 찾아내기 힘듭니다.

그러나 과학기술은 항상 일반인들에게는 가까이 하기 힘든 그 무엇으로만 느껴지는 듯 합니다. 또한 전문가들은 자신이 생활 속에서 부딪히는 여러 가지 문제들을 주체적으로 풀기보다는 국가나 기업이 필요로 하는 연구에 얽매여 있습니다.

시민참여연구센터는

우리 모두가 숨쉬고 생활하는 자연, 지역의 이웃들, 땀 흘리는 일터와 동료들, 사회와 맺는 이 모든 관계들 속에서 과학기술이 어디로 가야하는지 그 답을 찾고자 합니다.

우리네 삶과는 멀어 보이기만 하는 과학기술을 시민들의 삶 속으로 가져와 우리의 구체적인 삶의 터전에 뿌리를 내리게 하고, 그런 과정을 통해 과학기술의 폐해에 노출된 사회적 약자들의 삶을 복원하고 왜곡된 과학기술을 바로잡아 나가는 것을 목표로 합니다.

힘과 돈을 가진 소수를 위한 과학기술이 아닌 힘도 돈도 없는 지역사회의 사회적 약자를 위한, 그리고 공공의 이익을 위한 연구를 수행합니다.

비슷한 문제에 부딪힌 지역 모임들을 서로 엮어주고 과학기술 연구자들과 연결해 줍니다. 문제의 설정, 연구과정, 결과의 적용 및 보급의 전 과정에 지역주민들과 전문연구자들의 참여를 이끌어 내고, 그 연구의 기획과 활용을 통해 사회변화를 만들어내기 위해 적극적으로 행동합니다.

그동안 가려졌던 과학기술의 폐해나 부정적인 면들을 지역사회의 시민들에게 알리는 것과 동시에, 지역주민들이 문제해결을 위해 정말로 필요로 하는 과학기술적 지식을 제공할 수 있도록 노력합니다.

과학기술자 공동체, 정책 수립자, 시민단체와 지역주민이 참여하여 과학기술에 대해 활발히 토론하고 결정할 수 있는 민주적 참여방식을 개발하여 과학기술과 사회와의 새로운 관계를 구성해내기 위해 노력합니다.

시민들 스스로가 참여와 연대를 통해 문제를 해결하고, 자본과 권력의 메커니즘을 벗어난 대안적 과학기술을 구성하며, 과학기술을 민주적으로 통제하기 위해 필요한 정치·사회적인 인프라로서, ‘참 과학기술’을 향해 내딛는 한 걸음으로서 요구되는 사회적 역할을 수행할 것입니다.

시민참여연구센터 참여 방법

참터 활동 참여 : 참터의 목표와 사업에 적극 찬동하여 활동을 펼쳐나가기 원하시는 분들은, 사무국 또는 연구사업 코디네이터 활동 등을 통하여 참터의 운영 및 사업 추진에 직접 참여하실 수 있습니다.

연구 지원 : 지역주민, 시민단체 등으로부터 의뢰된 사안들에 대한 연구의 수행 여부를 참터 스탭, 지역주민 등과 함께 논의하여 결정하고, 가능한 범위에서 연구 조사 업무를 지원합니다. 의뢰된 연구에 대한 지원 뿐 아니라 연구사업 추진과 관련한 참터의 내부 의사결정 과정에 직접 참여하실 수 있습니다. 이공계 전공자뿐만 아니라, 사회과학 전공자도 연구회원이 되실 수 있습니다.

지역사안 모니터 : 지역에서 일어나는 많은 일들 중 참터에서 해결해야 하는 것들이 무엇이 있는지 조사합니다. 이 과정에서 수집한 자료들은 참터의 선별 과정을 거쳐 연구사업으로 구체화되는데, 이러한 과정에 직접 참여하실 수 있습니다. 모니터 방법으로는 언론 보도 모니터, 공공기관 홈페이지 모니터, 사회단체 이슈 모니터, 현장 조사에 의한 모니터 등 다양한 방법들이 있으며, 직접 제보 또한 가능합니다.

재정 후원 : 참터의 원활한 운영을 위해 회비 납부의 방법으로 재정적 후원을 합니다. 납부해 주신 회비는 연구 조사, 기본 운영, 대외 협력, 매체 발간 등에 활용됩니다. 참터의 기본적 운영과 지속적인 활동 수행의 여건 마련에 중요한 바탕이 되며, 중앙정부 및 지방자치단체 등으로부터의 사업비 지원과 더불어 참터의 중요한 재정적 기반이 됩니다 .

※ 참여 방법에 무관하게 모든 회원들은 회비를 내셔야 합니다. 다만, 학생회원들은 재정적 여건에 따라 회비 납부를 유보하실 수 있습니다. 이를 위해 참터에서는 CMS를 통하여 회비를 납부 받고 있습니다. 회원가입 신청은 회원가입 신청서를 작성하셔서 담당자에게 주시면 됩니다. 참터 홈페이지를 통해서 회원가입을 하시면 더욱 간단합니다.

시민참여연구센터 회원 가입 신청서

1. 회원구분			□ 일반회원 □ 학생회원
2. 기본정보
이 름			성 별	남 / 여
직 업			직 장				직 책
주 소
전화번호	(집/회사)					이메일
	(휴대폰)
3. 추가정보
주된 관심 분야			□ 환경 □ 보건/의료 □ 여성 □ 육아 □ 교육 □ 고용/노동 □ 농민/농촌 □ 안전/방재 □ 복지/사회적약자 □ 도시계획 □ 공공서비스 □ 주민자치 □ 기타( )
참여 범위			□ 센터 활동 직접 참여 □ 연구 지원 □ 지역사안 모니터 □ 재정 후원 (회비 납부)
자기소개
4. 설 문
1) 시민참여연구센터를 알게 된 계기는? ① 타인의 소개로 ② 신문, 방송매체 ③ 홈페이지를 보고 ④ 안내자료 ⑤ 기타 ( ) 2) 시민참여연구센터 홈페이지(http://www.scienceshop.or.kr)를 방문한 적이 있나요? ① 있다 ② 없다 3) 시민참여연구센터의 회원으로 가입하게 된 동기는? ① 내 주위 문제의 해결에 참여하고 싶어서 ② 지역문제에 관심이 많아서 ③ 시민참여연구센터의 취지에 공감해서 ④ 기타( )
5. 회비정보
은행명					계좌번호
예금주					주민등록번호
월회비		□ 학생 5,000 □ 일반 10,000원 □ 기타 ( 원)
본인은 시민참여연구센터의 목적과 활동 내용에 동의하여 회원가입을 신청합니다. 200 년 월 일 이름: (서명) 시민참여연구센터 운영위원장 귀하

시민참여연구센터

TEL) 042-350-2097   FAX) 042-350-2090

http://www.scienceshop.or.kr

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대전광역시 유성구 구성동 373-1 한국과학기술원

서측학생회관 223호