참터정책모임 중간점검 보고서
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시민참연구센터 정책모임	작성자: ex)충남대학교 ***과 ooo
검토
작성자: ex)충남대학교 ***과 ooo	작성자: ex)충남대학교 ***과 ooo
요약
본 보고서는 참터정책모임에서 논의되고 토론된 과학기술 관련 주요 주제들을 간략하게 정리한 것으로, 2009년도 연간보고서의 중간 점검의 성격을 갖는다. 각 주제는 개별 연구자의 관심 분야를 반영한 것으로 특정한 목적을 위해 결정된 것들은 아니다. 참여연구자와 일정 등의 문제로 에너지정책, 기술위험사회, 국가의 역할과 민주주의를 다루는 내용은 정책모임에서 논의되었음에도 불구하고 누락되었다. 각 주제의 저자를 명시하지 않은 것은 내용의 완결성 문제와 논의의 정치적 성격으로 인한 불필요한 논쟁을 피하기 위한 것으로 정책모임 구성원 전체가 내용에 대해 일정정도 책임을 공유한다는 것을 밝힌다. 내용의 부실함이나 논증의 불완전함에도 불구하고 참터정책모임에서 중간결과를 외화하기로 결정한 것은 다루는 주제들이 과학기술분야에서의 긍정적인 변화를 가져오는 데 필수적인 항목들을 포함하고 있다는 확신과 주요 주제들을 공론장으로 드러내어야 한다는 의무감 때문이다. 보고서의 모든 내용이 건설적인 비판에 항상 열려있을 뿐 아니라, 참터정책모임 역시 과학기술이 민주주의와 연대의 원칙에 따라 인민 대중을 위해 사용되어야 한다는 신념을 가진 모두에게 열려있다.

사회적 약자와 공공의 이익을 위한 참여연구

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305-701 대전시 유성구 구성동 373-1 KAIST 서측학생회관 223호

Tel: (042) 350-2097,  Fax: (042) 350-2090

참터정책보고서-2009-01	2009/07/25
참터정책모임 중간점검 보고서	/60

본 자료는 시민참여연구센터에서 수행한 정책활동의 결과물로 작성되었습니다.

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목  차

1. 우리나라 공공연구개발의 거버넌스 특성과 변화 과정	3

2. 녹색성장과 기술정책갈등	14

3. 산업기술정책에 대한 평가와 그 대안	28

4. 나노기술종합발전계획을 중심으로 한 정책집행 평가모형 개발과 적용	34

5. 18대 교과위/지경위 법안 공동발의자 연결망	40

6. 정출연 노동조합에서의 정책활동 방향과 방법에 관해서	55

1. 우리나라 공공연구개발의 거버넌스 특성과 변화 과정

1-1. 연구의 배경

이명박 정부 들어와 그들이 소위 ‘잃어버린 10년’이라고 폄하하는 ‘좌파정권’ 아래에서 과학기술 특히 공공연구개발(Public R&D)에는 많은 변화가 있어왔다. 과거 각 부처의 통제를 받았던 과학기술분야 정부출연연구기관(이하 출연(연))은 1999년 「정부출연연구기관 등의 설립·운영 및 육성에 관한 법률」에 따라 국무총리실 산하 3개 연구회 체제로 재편되었다. 2001년 과학기술 관련 정책을 종합적이고 체계적으로 추진하기 위해 「과학기술기본법」을 제정하였으며, 이를 통해 국가 차원에서 과학기술기본계획의 수립, 최상위 과학기술정책 조정 기구인 국가과학기술위원회 설치, 국가연구개발사업에 대한 조사·분석·평가, 국가연구개발사업 예산 배분방향 등의 검토·심의 절차, 과학기술예측, 기술영향평가, 기술수준평가 등의 다양한 거버넌스 체제가 ‘법률적’인 토대를 갖추게 되었다. 한편, 2001년 「국가연구개발사업의 관리 등에 관한 규정」, 2005년 「국가연구개발사업 등의 성과평가 및 성과관리에 관한 법률」등 제정을 통해 행정체제의 변화뿐만 아니라 공공연구개발의 기획 및 평가 활동에도 많은 변화가 있어왔다. 아마도 ‘잃어버린 10년’에서 가장 두드러진 사건은  과학기술부총리제와 국가과학기술위원회의 위상강화일 것이다.

‘잃어버린 10년’ 동안의 변화, 특히 과학기술부총리와 국가과학기술위원회 등과 같은 새로운 행정체제나 법률들이 제정되었다는 것을 근거로 대다수 학자와 전문가들은 우리나라 과학기술정책에 근본적인 변화가 나타나고 있으며 더 나아가서는 우리나라 혁신체제의 근본적인 속성이나 본질도 변화한 것이 아닌가라는 의견을 제시하였다. OECD는 이를 환경의 불확실성을 감소하기 위한 사례로 소개하였고, EC는 3세대 혁신정책이 도입되었다는 신호로 보기도 하였다. 이처럼 새로운 제도(행정체제와 법률 등)의 도입이 기존의 혁신체제를 강화할 것이다 혹은 혁신체제의 바람직한 전환을 위해 수반되어야 한다는 주장은 그러한 제도의 도입이 문제 해결의 충분조건으로 여기는 인식에 기초한다. 이 지점에서 우리는 많은 ‘이벤트’들이 있었다는 점에는 동의하나, 과연 그러한 ‘이벤트’를 통해 우리나라의 과학기술, 특히 공공연구개발을 둘러싼 거버넌스에 근본적인 변화가 있었는가에 의문을 품을 수밖에 없다. 다시 말해, 공공연구개발을 둘러싼 혹은 그 속을 관통하는 형식적인 절차는 변화한 것 같은데 공공연구개발에 참여하고 있는 다양한 이해당사자 즉 정부, 출연(연), 대학, 기업 등의 ‘행태’가 바뀌었다는 것에는 동의하지 못한다는 점이다.

현실에서 과학기술정책과 공공연구개발사업에서 나타나는 많은 문제들은 ‘반복적으로’ 나타난다. 과학기술부총리제를 도입했다고 과거의 조정기능이 강화된 것은 아니다. 연구회 체제를 도입하였다고 부처의 입김이 사라진 것도 아니고 그렇다고 연구회 차원에서 기획과 조정기능이 나아진 것도 없다. 연구개발사업 관리규정과 성과평가법을 도입하였지만 현장에서는 단지 귀찮은 ‘절차’가 더 추가된 것으로 받아들인다. 이는 우리나라만의 문제도 아니다. 4an der Meulen & Mampuys(2006)는 네덜란드에서 공공연구개발사업의 재정지원구조가 변화하였다고 정부의 조정능력이 강화되지는 않았으며, 오히려 우선순위 설정, 자원배분, 모니터링 및 평가 등 주인-대리인 간의 관계에서 나타나는 ‘계약’이 연구개발 조정능력에 더 많은 영향을 끼쳤다고 주장한다. 네덜란드의 경우 다양한 재정지원 제도를 도입하였음에도 불구하고 multi-principal configurations 문제로 인하여 정부의 조정능력이 감소하였음을 지적하고 있다.

한때 우리나라를 휩쓸고 간 혁신체제와 관련하여서도 국가혁신체제, 산업혁신체제 등 체제론적 접근을 통해 새로운 정책적 시사점, 정책의 방향, 바람직한 거버넌스에 대한 논의를 풍부하게 해주었다는 긍정적인 평가가도 불구하고, 실제 시스템 내에서 행위자간의 관계와 상호작용에 대한 실증사례가 부족하다는 비판이 제기되고 있다. 혁신체제론 접근에서는 주로 규범형에 가까운 개념을 제시하는데 그치고 있으며, 행위자들의 타협 혹은 실천의 결과인 ‘조직, 법률 등의 제도’에 집착하는 경향이 있다. Miettine(2002)와  Lundvall(2006)이 지적하였듯이 혁신체제론이 현실 문제해결과 큰 관련 없는 정책담당자의 ‘상징’으로 활용될 가능성이 항상 존재한다. 중요한 점은 현실에서 왜 그러한 ‘상징’이 동원되는가를 어떻게 설명할 것인가이다.

왜 ‘변화’의 특성에 주목해야 하는 것인가? 그 이유는 바로 변하지 않은 것과 변한 것을 구분하지 못한다면, 실제 변하지 않은 것도 변한 것으로 ‘착각’하는 그래서 ‘바꾸어야 할 것’을 간과하는 오류를 범할 수 있기 때문이다. 이러한 논쟁 중의 하나가 최근 과학과 사회의 관계 혹은 지식의 생산양식이 근본적으로 변화하고 있다는 일부 학자들의 주장이다. 예컨대 이들은 Mode 2, Triple-helix 등의 개념을 통해 초학제 연구의 중요성, 지식의 상업화, 대학의 새로운 역할 등을 강조하고 있지만, 과학의 속성 변화를 지나치게 과장한 체 일반화하여 의도하진 않았지만 신자유주의를 옹호하는 정치적 의제의 도구로 활용되고 있다는 비판도 한편으로 받고 있다.

본 연구는 이러한 문제의식 속에서 공공연구개발을 보다 잘 이해하기 위해서는 무엇보다 공공연구개발에 직간접적으로 관여한 다양한 이해당사자들의 행태와 상호작용을 분석할 수 있는 이론적 틀을 개발하는 것이 시급하다고 본다. 특히, ‘사회의 조정 양식으로서 거버넌스’에 주목하고, 그러한 거버넌스는 이해당사자들 간의 ‘게임의 결과’로 비롯된 것이며, 이해당사자들의 행태와 의사결정에 영향을 미치는 게임의 법칙이 어떻게 변화하였는지를 탐색하고자 한다. 이러한 노력을 통해 이명박 정부 들어와 공공연구개발에 영향을 주었던 다양한 변화들, 예컨대 과학기술부총리제 폐지와 교육과학기술부 출범, 공공기술연구회 폐지와 기초 및 산업기술연구회의 부처 환원, 과학기술부문의 특수성을 무시한 체 공공기관 선진화로 대표되는 출연(연)의 통제방식 변화 등을 어떻게 이해할지에 대한 단초를 마련할 수 있으리라 본다.

1-2. 연구의 목적 및 방법

본 연구의 목적은 크게 이론적인 측면과 실증적인 측면 두 가지로 구분할 수 있다.

먼저 이론적인 측면에서 본 연구의 목적은 첫째, 공공연구개발의 거버넌스를 분석하는 틀로써 주인-대리인 이론의 유용성을 확인하는 것이다. 이를 위해 먼저 과학기술 혹은 R&D를 거버넌스 개념을 통해 설명하고 있는 국내외 선행연구를 종합하고 각각의 논의가 가지는 장단점과 한계를 밝히는 작업이 필요하다. 이와 함께 과학기술정책의 주요 이슈를 주인-대리인 관점에서 분석한 선행연구를 통해 거버넌스 논의와 주인-대리인 이론이 서로 공유하는 문제의식을 확인하고 양자를 통합하는 분석틀을 구축하는 것이 이론적인 측면에서의 첫 번째 연구목적이다. 둘째, 공공연구개발 거버넌스에 대한 연구영역을 기존의 행정조직/법률의 차원에서 벗어나 사회적 조정양식으로 새롭게 재구성하는 것이다. 따라서 본 연구에서는 거버넌스에 대한 논의를 단지 행정조직과 관련 법률을 나열하는 것으로 대신하는 것이 아니라, 공공연구개발 이해당사자 간의 조정양식이 어떻게 범주화되어 구체화되는지에 주목하고자 한다.

실증적인 측면에서 본 연구의 목적은 공공연구개발에서 나타나는 이해당사자들 간의 ‘게임의 법칙’이 무엇인지를 드러내는 것이다. 이러한 게임의 법칙이 거버넌스의 특성과 변화에 어떤 영향을 주었는지를 분석하는 것도 중요하다. 그동안 공공연구개발과 관련된 많은 이론들(예컨대, 기술경제학, 혁신체제론 등), 현실에서의 정책(법률의 제․개정, 정책기조 및 행정조직의 변화), 공공연구개발과 관련된 행위자들의 행태 간에는 큰 괴리가 존재하여 왔다. 본 연구의 목적은 이러한 괴리를 좀 더 좁히고 실제 행위자들의 행태와 그러한 행태를 지배하는 규범, 문화, 제도가 무엇인지를 주인-대리인 및 거버넌스 개념을 통해 실증적으로 밝히는 것이다. 예컨대, 정부로부터 출연(연) 혹은 대학으로의 공공연구개발사업 위임, 펀딩구조뿐만 아니라 연구개발 전주기 동안 발생하는 기획, 관리, 평가 과정에서의 수많은 위임체계, 이행당사자들의 사회적 상징(국가경쟁력, 혁신체제, 과학기술 사기진작 등) 등을 분석하여 이해당사자들 간의 ‘게임의 법칙’을 최대한 유형화하는 것이 본 연구의 실증적인 목적이다.

사실 공공연구개발 거버넌스의 특성과 변화 과정을 분석한다는 것은 매우 방대하고 지난한 작업이다. 따라서 본 연구는 3년간의 연구기간을 설정하고 단계적으로 올해에는 주인-대리인 이론과 거버넌스 개념을 통합하여 실증분석을 위한 분석 틀을 구축하는 것에 집중하고자 한다. 아울러 다양한 거버넌스 영역에서 하나의 사례를 선택하여 시범적으로 분석할 계획이다. 2차년도와 3차년도에는 이론적 틀을 더욱 정교화하고 우리나라 공공연구개발 거버넌스와 관련된 사례들을 수집하여 이를 유형화하고 중요 특성들을 도출하고자 한다.

1-3. 주요 연구내용

아직 시론 수준이기는 하지만 본 연구의 주요 내용은 다음과 같다. 이하의 연구내용은 최종적으로 보고서에 담길 예정이며, 연구의 진행상황은 참터스터디모임을 통해 보고되고 관련 토의가 이루어질 것이다.

1) 주인-대리인 이론과 거버넌스, 분석틀의 구축

과학기술 거버넌스 논의는 주로 OECD 연구(Governance of Innovation System 등)를 통해 혁신체제에 대한 거버넌스 논의로 확장되었다. 그러나 OECD의 연구는 ‘거버넌스=행정/법률체제’로 바라보는 인식이 강하다. 최근 들어 과학기술정책 분야에 주인-대리인 이론을 적용하는 사례들이 보고되면서, 거버넌스에 대한 접근이 행정/법률체제에서 탈피하여 행위자간의 관계의 변화로 확장될 가능성을 보여주고 있다. 주인-대리인 이론 이외에도 우리가 주목하고 있는 논의는 과학기술 상징에 대한 정병걸․성지은(2005), 이해당사자의 참여를 다룬 한재각(2004)의 연구 등이다.

과학기술정책 연구에 주인-대리인 이론을 적용한 연구는 국내외에 많은 것은 아니지만, 정병걸(2006), Braun(1993, 1998), Guston(1996, 2000), 4an der Meulen(1998), Rip et al.(1996), Science and Public Policy(2003)등의 연구가 대표적이다. 주인-대리인 이론의 장점에도 불구하고 아직까지는 과학기술정책에 적용한 사례가 많지 않은 것이 사실이다. 하지만 기존의 과학기술정책 관련 논의들이 주로 정부 개입의 정당성(예컨대 경제학적 접근)이나 규범 모형(특히 혁신체제론)을 제시하는데 그치고 있다는 점에 비추어 본다면, 과학기술정책에 참여한 이해 당사자들의 전략과 그러한 전략 게임의 결과물로서 거버넌스 구조를 바라볼 필요성이 있으며, 이러한 측면에서 주인-대리인 이론의 적용가능성을 탐색하는 것은 매우 중요하다. 특히, 주인-대리인 이론은 정책과정에 참여한 행위자들의 다양한 참여 동기와 참여를 통해 획득할 수 있을 것이라고 예상하는 이득이나 우선순위 등에 대한 분석을 가능케 하는 개념들을 제시하고 있다는 점에 주목해야 한다.

우리나라 공공연구개발사업 거버넌스에서 나타나는 multi-principal, multi-agent, multi-stage의 문제, 법률․계약 등 위임 형식의 문제, 기획․관리․평가․연구수행 등 다양한 위임 내용의 문제 등을 조망할 수 있는 새로운 분석틀을 제시하는 것이 본 절의 목표이다.

2) 거버넌스 영역

행정․법률체계를 벗어나 거버넌스 영역을 어떻게 재구성하여 국내 사례를 분석할 수 있는가가 주 연구내용이다. 우리는 먼저 거버넌스 영역을 참여, 조정과 조향, 중간조직, 위임, 상징체계로 구분하였다. 물론 이러한 구분은 향후 연구과정을 통해 재조정 될 것이다. 1차년도에는 주로 관련된 국내외 선행연구를 수집하고 분석하는 작업이 주가 될 것이며, 2차년도와 3차년도에는 국내외 사례분석을 통해 우리나라 공공연구개발 거버넌스의 특성을 도출하는 작업이 중심이 될 것이다.

○ 이해당사자와 참여

공공연구개발 거버넌스의 특성을 분석하기 위해서는 먼저 공공연구개발사업과 관련된 이해당사자가 누구인지, 그리고 다양한 행위자들과 집단이 공공연구개발사업의 기획․선정․수행․관리․평가 과정에 어떻게 참여 혹은 개입되어 있는지를 밝혀내는 작업이 필요하다. 이를 위해 본 연구에서는 국내의 경우 시민과학센터의 논의들과 외국의 경우 EU의 몇몇 프로젝트 결과물( Governance by Committee, the Role of Committees in European Policy-Making and Policy Implementation(2002),  Achieving Sustainable and Innovative Policies through Participatory Governance in a Multi-level Context(1999), Governance of the European Research Area: The Role of Civil Society(2003))을 중심으로 공공연구개발사업과 관련된 다양한 이해당사자와 이들의 참여과정을 살펴볼 것이다.

○ 조정과 조향

거버넌스에서 중요한 개념이 조정(coordination, 調整)과 조향(steering, 操向))이다. 공공연구개발과 관련된 의사결정은 대부분 다양한 이해당사자의 이견을 조정하고 방향을 설정하는 과정이다. 따라서 거버넌스의 조정과 조향이란 개념은 공공연구개발에 있어서 우선순위 설정과정을 분석하는 것으로부터 구체화될 수 있다.

본 연구에서는 우선순위 설정과정과 이를 위한 기획의 결과물들이 다양한 이해당사자의 타협의 결과라는 관점을 유지하고자 한다. 당연히 개별 연구자와 정책담당자간의 연구개발의 우선순위는 다르며, 이러한 측면에서 거버넌스 이론에 주인-대리인 개념을 적용할 가능성이 존재한다. Hackmann(2001)은 이와 관련하여 ①) 우선순위 설정과 기획을 위한 정책도구의 유형과 본질(구조와 루틴), ② 우선순위 설정과 기획과정에 참여한 행위자 혹은 집단의 역할과 관계라는 두 가지 측면에서 과학기술 거버넌스를 분석하고 있으며, Leon(2001)은 우선순위설정이 신뢰하고 수용가능하며 공유할 수 있고 높이 평가될 수 있는 ‘연구개발의 목적’을 이해당사자들이 서로 확인하는 하나의 ‘과정’으로 이해해야 한다고 주장한다. 이러한 과정은 일종의 ‘위임’이며 사회적 계약인 것이다.

조향과 조정, 우선순위설정과 관련된 논의는 EU 프로젝트 보고서(Science Policy: Setting the Agenda for Research - Proceedings from MUSCIPOLI Workshop One(2001), EU Governance by self co-ordination? Towards a collective ‘'gouvernement économique’(2001)), Lengwiler and Simon(2005), Hackmann and Rip(1999), OECD(2003) 등이 있다. 우리나라도 우선순위설정을 위해 국가 차원에서 다양한 기획 활동을 수행하고 있다. 예컨대, 과학기술예측, 기술영향평가, 타당성 분석 등이 그러한 우선순위설정을 위한 사전작업으로 이루어지고 있으며, 국가과학기술위원회, 부처, 과제관리기관, 연구회 차원에서 어떤 R&D가 우선적으로 수행되어야 하는지를 결정하고 있다.

○ 중간조직

중간조직(intermediary or boundary organizations; 예컨대 연구회, 과제관리기관 등)은 과학기술정책의 기획 및 집행, 평가 과정뿐만 아니라 공공연구개발사업에 있어서 핵심적인 역할을 수행하고 있다. 우리나라의 경우, 중간조직은 기초기술연구회, 산업기술연구회, 경제인문사회연구회 등과 같은 연구회(research councils) 조직, 한국연구재단, 한국산업기술평가관리원 등과 같은 과제관리기관(funding agencies) 등이 있으며, 대부분 법률에 의해 정부와 연구수행주체 간의 매개 역할을 수행하고 있다. 기획, 평가 등 과학기술정책의 다양한 활동 영역에서 중간조직이 존재할 수 있으며, 주인-대리인 관점에서 본다면 정부를 주인으로 과학자(연구자)를 대리인으로 하는 관계에서 일종의 매개역할을 수행하고, 어떤 경우에는 주인과 대리인의 역할을 동시에 수행하기도 한다.

연구회 혹은 과제관리기관에 대한 기존의 국내 논의는 주로 혁신체제론 등과 같은 규범적 모형을 상정하고, 그러한 모형으로부터 도출된 순기능을 수행할 것을 제안하거나(연역적 방법), 혹은 연구회 혹은 과제관리기관의 사업 관행에서 나타나는 다양한 문제점을 도출하고 이를 종합․분석하여 대안을 제시하는 경우(귀납적 방법)로 나누어진다.  이러한 시각에서는 현재 발생하는 많은 문제점들은 단순히 ‘바람직하지 않은 것’ 혹은 ‘치유의 대상’이 될 뿐, 그러한 문제점들이 주인-대리인 관계의 제도화 과정에서 어떻게 자연스럽게 발현되는지에 대한 관심은 상대적으로 덜하였다.

국내에도 그동안 연구회와 과제관리기관 등 중간조직의 기능과 역할에 대한 연구는 많이 존재한다. 이러한 연구를 통해 현재 나타나는 다양한 문제점들과 향후 대안들이 제시되고 있다. 주목할 부분은 연구회의 짧은 역사에도 불구하고 연구회 체제에서 나타나는 다양한 행위자들의 문제점들이 지속적이고 반복적으로 나타난다는 점이다. 따라서 행위자의 전략과 게임이라는 주인-대리인 관점을 도입하여 그러한 문제점들이 어떤 전략적 게임의 결과이었는지를 분석할 필요가 있다.  즉, 중간조직은 타협의 결과물, 혹은 정부(관료)-과학(연구자)의 완충지대로 보아야 할 것이다. 중간조직 자체의 도입만으로 문제(연구개발의 효율성, 연구 기획/평가의 내실화 등)가 해결되는 것이 아니다. 이런 측면에서  외국의 경우, 일부 학자들을 중심으로 중간조직을 주인-대리인 관계 속에서 살펴보고 있다. 예컨대, 4an der Meulen(2003)은 정부(주인)-중간조직-과학자(대리인)라는 주인-대리인 관계 속에서 중간조직의 위치는 정부가 중간조직에 위임한 권위와 예산 수준, 과학자 혹은 연구자들이 연구회에 위임한 모니터링의 범위에 따라 달라진다고 주장한다. Shove(2003)은 연구개발프로그램의 이중적 역할(주인 & 대리인), Caswill(2003)은 유럽의 주요 연구지원조직에 대한 비교연구를 수행하였다.

본 연구에서는 과학기술정책 및 공공연구개발사업에서 연구회 혹은 과제관리기관 등과 같은 중간조직의 기능과 역할을 주인-대리인 이론에 비추어 재해석을 하고자 한다. 이를 통해, 현재 나타나는 다양한 문제의 원인을 주인-대리인 이론에서 어떻게 설명가능한지를 탐색할 것이다.

○ 위임

앞에서 언급한 중간조직과 위임을 명확히 구분하기 힘들지만, 이 절에서는 주로 중간조직을 제외한 공공연구개발에서 나타나는 다양한 위임의 내용과 형식을 다루고자 한다. 우리나라의 경우, 연구개발 수행뿐만 아니라, 연구개발의 기획, 관리, 평가 등 거의 모든 R&D 수행단계에 있어서 위임이 이루어짐을 발견할 수 있다.

본 연구는 위임을 통해 제도에 내재화되어 있고 반복으로 ‘나타날 수밖에 없는’ 문제점에 주목하고자 한다. 예컨대, ‘국민-국회/대통령-행정부-연구회-출연(연)-연구자’ 들 간에는 위임자와 대리인의 관계가 성립된다. 주인-대리인 이론의 시사점은 정보의 비대칭성과 이로 인해 도덕적 해이의 문제가 발생한다는 점이다. 주인과 대리인이 동일한 정보를 가지고 있다면 그에 따른 도덕적 해이가 발생하지 않겠지만, 보통 대리인은 주인보다 더 많은 정보를 가지고 있으며, 과학기술정책 영역에서 위임의 다단계화 정도가 심화될수록 그에 따른 정보의 비대칭성 문제는 더 확대될 수 있다. 예컨대 선정과정과 평가방식 등과 같은 제도 자체의 복잡성으로 인해 정보의 비대칭성이 발생한다면(장효성․정병걸, 2004), 위임의 다단계화, 다중감독, 다중대리인 등 위임구조의 복잡성이 커질수록 정보의 비대칭성 문제는 더욱 커지게 된다. 연구기획과 관련하여 연구자가 당초 승인된 연구계획서와 다른 연구를 수행하는 사례를 경험연구를 통해 확인할 수 있으며(van der Meulen, 1998), 대리인(출연(연)과 연구자 등)의 이러한 ‘책임회피(shirking)’와 이를 방지하기 위해 주인(부처와 연구회 등)이 모니터링을 강화하는 행태는 주인-대리인 관계에서 ‘자연스러운’ 현상이다(박진서 외, 2007). 본 연구를 통해 우리는 공공연구개발사업과 관련된 위임의 내용과 형식, 단계를 최대한 유형화하고자 한다.

○ 상징체계

과학기술 거버넌스를 이해당사자들 간의 게임의 결과로 바라본다면, 보다 나은 타협 지점을 위해 전략적으로 이해당사자들은 자신들만의 ‘상징체계’를 동원할 수밖에 없다. 정책결정자의 과학기술관, 예컨대 대통령(공약, 과학기술정책기조), 국가위(기본계획 등), 장관(과학기술관) 등의 정치적 상징(경쟁력의 원천, 혁신체제 구축 등)은 변할 수 있지만 한편에선 이들의 근본적인 과학기술관(선형적 이해, 도구론적 이해 등)은 변하지 않았다는 주장도 제기된다. 예컨대, 연구개발의 우선순위설정, 자원배분 등과 같은 기획활동을 이해당사자의 게임이라고 전제한다면, 이해당사자들은 자신에게 유리한 환경을 조성하기 위해 전략적으로 ‘상징’과 ‘메타포’를 동원한 사회적 설득에 매력을 느끼게 된다. 정책기획의 측면에서 핀란드를 사례로 과학기술정책에 국가혁신체제론이 어떻게 도입되었는가를 분석한 Miettinen(2002)은 국가혁신체제란 개념이 엄밀한 정책 프레임워크로 기능하였기보다는 ‘일종의 비전에 대한 명명으로 사용된 애매한 메타포(imprecise boundary metaphor)’로 기능하였다고 주장한다. 정책 실천의 공간에서는 무시하면서 혁신체제론을 단지 정부의 역할을 강조하기 위한 정책담당자의 립서비스만으로 사용된다면(Lundvall, 2006) 혁신체제론은 상징에 동원된 수단에 불과하다. 이처럼 합리성의 산물이라 여겨지는 정부 정책은 실질적인 내용의 개선 여부와 관계없이 정부가 무엇을 하고 있다는 인상을 심어주기 위해 상징적으로 활용되는 경우가 많다(정병걸․성지은, 2005). 과학기술부총리제 도입은 과학기술 정책의 종합 조정 및 장기기획, 혁신본부를 통한 예산 및 정책 조정 기능을 수행할 수 있는 새로운 거버넌스 체제를 구축하려는 시도로 볼 수 있다. 그러나 현실에서는 기존의 운영방식과 큰 차별성 없이 연구개발비를 지원하는 자원배분 기능에 더 치중하고 그로 인해 예산 확보가 중요한 정책목표로 되었으며 부총리 체제에서 이러한 현상이 더욱 심화되었다(염재호, 2006)면, 이는 과학기술 부총리제가 일종의 상징으로 활용된 예로 볼 수 있다.

참여정부 출범이후 과잉 생산된 ‘계획’도 위와 동일하게 정부가 상징적으로 활용하기 위한 수단으로도 해석할 수 있다. 과학기술 관련 각종 기본계획에서 추진계획, 시행계획, 발전계획, 후속조치계획, 평가계획, 관리계획 등 정부 스스로 연계가 미흡하다고 인정하는 부처별 과학기술관련계획이 수십 혹은 수백개가 난무하고, 과학기술기본법에 명시된 최상위 정책기획 단계에서 조차 서로간의 연계가 부족한 것이 현실이다. 이는 기획의 중요성이 커지고 있는 상황에서 정부가 기획을 열심히 하고 있다는 상징적인 인상을 심어주기 위해 경쟁적으로 계획(안)을 생산한 결과이자, 동시에 기획 자체가 하나의 ‘상징’으로 동원될 수 있는 매력을 가진 활동임을 보여준다(박진서 외, 2007).

이러한 상징의 동원은 정부뿐만 아니라 다른 이해당사자들에게도 발견된다. 예컨대, 이명박 정부 출범이후 과학기술부총리제 폐지과정에서 ‘과학기술=경쟁력의 원천’이란 상징 동원은 정부뿐만 아니라 과학기술 관련 단체, 노동조합에서도 동일하게 발견된다. 본 연구에서는 공공연구개발과 관련된 주요 이해당사자(집단)들이 의사결정 단계에 있어서 어떠한 상징체제를 동원하고 있는가에 주목하고자 한다.

1-4. 주요 참고문헌

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2. 녹색성장과 기술정책갈등 - 기술범위문제와 규제-혁신관계를 중심으로

2-1. 문제제기

이명박대통령은 ‘08년 8.15 광복절 기념사에서 ‘저탄소 녹색성장’을 새로운 국가 비전으로 선포하고 이를 국정 아젠다화하였다. 이후 정부는 녹색성장을 위한 다양한 정책을 내놓으며, 녹색성장을 위한 법적, 제도적 정비를 전개하였다. 2008년 11월과 12월에는 저탄소 녹색성장의 추진체계를 마련하기 위하여 기후변화대책위원회, 국가에너지위원회, 지속가능발전위원회 등의 유관위원회를 통합하는 방향을 설정하고 녹색성장위원회 설립준비팀을 발족하였다. 이후 2009년 1월 15일에는 녹색성장위원회의 설립 및 운영에 관한 대통령훈령을 공포하고 2월 16일에는 제1차 녹색성장위원회를 개최하여 동위원회를 공식 출범시켰다. 더불어 2월 25일에는 「저탄소 녹색성장 기본법」정부안을 확정시켜 4월 국회에서 통과시킬 예정에 있다.

현재 이같은 국정방향에 따라 정부 각 부처가 녹색성장과 관련한 개별적인 정책들을 산출하고 있다. 녹색성장이 새로운 패러다임이 된 것이다. 그러나 정부의 녹색성장정책은 녹색성장의 개념적 정당성에서부터, 녹색성장을 구현하기 위한 개별 정책들에 대한 타당성에 이르기 까지 다양한 논의의 과정도 수반하고 있다. 녹색성장이라는 정책아젠다가 개념상 다소 모호한 측면이 있어 정책영역자체가 매우 넓으며, 따라서 행정철학적 목표에서부터 집행에 이르기 까지 실천적으로 구현이 쉽지 않은 상황이다.

녹색성장자체는 그것이 환경문제적 정책속성을 지니고 있으므로 전반적인 추진체계와 내용상 수많은 이해관계의 상충관계(trade-off), 즉 정책갈등적 요소를 내포하고 있다. 따라서 사회 전체적으로 녹색성장의 필요성을 인정하는 분위기가 형성되더라도 현 녹색성장정책의 방향과 내용에 대한 분석과 문제제기는 향후 지속적으로 제기될 것으로 보인다. 녹색성장정책이 성공적으로 전개되려면 다양한 접근방법과 내용에 대한 비판과 수용이 이루어져야 할 것이다. 녹색성장비전에 대한 철저한 자기성찰과 분석, 개선이 없다면 현 정부에서 단발적 정책시도로 그치게 되어 정책연속성을 갖지 못하게 될 가능성도 있기 때문이다.

본고는 녹색성장에 대하여 기술적 접근이 도입될 수 있음을 주장하는 글이다. 정책의 성격을 보면 녹색성장의 핵심이 기술로 귀착되며, 이것이 다시 규제-혁신의 문제가 되고 이들은 정책선택적 갈등이 될 수 있다는 점을 문제의 출발로 삼는 것이다. 기술정책갈등의 접근방식을 취하여 현 녹색성장정책의 문제들을 검토하고 이를 바탕으로 문제해결방안을 모색하려는 것이다.

일반적으로 정책갈등은 어떤 차원에서 접근하느냐에 따라 다양한 유형과 형태로 분류되어 설명되고 있다.(이광모 외. 2006:143-165) 즉, 갈등이 발생하는 근본 원인이나 전개상황 및 전개양상 등에 따라 다양한 유형과 형태가 제시될 수 있는 것이다(김영평. 2002:116-120). 정책갈등은 정부의 정책행위 즉 정책형성과 결정 및 집행과정에서 서로 다른 목표와 이해관계를 가진 공공 및 민간영역의 주체들이 복잡한 관계 맺음 속에서 실재적 또는 잠재적으로 긴장과 충돌을 일으키는 상태라고 할 수 있겠다.

2-2. 녹색성장정책의 기술적 성격

본 글의 내용과 범위는 녹색성장정책의 기술적 성격을 살펴 보고 이에 내재하는 정책갈등의 요소들이 어떻게 나타나는지를 살펴보는 것이다. 이명박정부의 각 부처는 2008년 8월 15일 이후 아래의 <표1>과 같은 다양한 녹색성장 정책을 내 놓았으며, 4월 현재까지도 범부처적으로 녹색이라는 명칭을 사용한 정책의 수립 및 집행이 부처별로 경쟁적으로 이루어지고 있다.

<표 1 > 분야별 녹색성장 관련 대책 수립 현황

관련 분야	기 수립 대책 (수립일자)	주관부처
에너지자립도 향상	제1차 국가에너지 기본계획(‘08.8.27)	지식경제부
	그린에너지산업 발전전략(‘08.9.11)	지식경제부
	폐자원 및 바이오매스 에너지대책(‘08.10.15)	환경부
	제4차 에너지이용합리화 기본계획(‘08.12.15)	지식경제부
	제3차 신재생에너지 기술개발 및 이용보급 기본계획(‘08.12.31)	지식경제부
	그린에너지기술개발 전략로드맵(‘09.1.22)	지식경제부
기후변화 대응	기후변화대응 종합기본계획(‘08.9.19)	부처공동
	기후변화대응 종합기본계획 세부이행계획(‘08.12.24)	부처공동
	기후변화대응 국가연구개발 중장기 마스터플랜(‘08.12.24)	부처공동
	국가 기후변화 적응 기본계획(‘08.12.24)	부처공동
녹색산업, 경제로의 전환	지식, 혁신주도형 녹색성장을 위한 산업발전전략(‘08.12.2)	지식경제부
	일자리창출을 위한 「녹색 New Deal 사업」 추진방안(‘09.1.6)	기획재정부
	그린 스탠더드 계획 (’09.1.9)	지식경제부
	녹색기술 연구개발 종합대책(‘09.1.13)	부처 공동
	신성장동력 비전 및 발전전략(‘09.1.13)	부처공동
	그린 IT전략(‘09.1.15)	지식경제부
	농업의 경쟁력 강화방안(‘09.1.29)	농림수산식품부
녹색사회 및 생활혁명	온실가스 줄이기 국민실천계획(‘08.7.16)	환경부
	생태관광 활성화방안(‘08.12.12)	문화부․환경부
	환경분야 녹색성장 실천계획(‘09.1.6)	환경부
	녹색정보화 추진계획(‘09.1.15)	행정안전부
	방송통신망 중․장기 발전계획(‘09.1.30)	방송통신위원회

그리고 이같은 부처별 각 계획들이 종합된 것으로 볼 수 있는 정책이 2009년 2월 16일 제1차 녹색성장위원회에서 결정된 ‘저탄소 녹색성장추진방안’이다. 이 회의를 통해 공식적으로 <그림1>와 같이 녹색성장정책의 방향을 확정지웠다고 할 수 있다.

<그림1> 녹색성장정책의 방향

	녹색성장 핵심 정책방향 【3대 분야 10대 정책방향】
신성장 동력 확충	삶의 질과 환경 개선	국가위상 정립
①탈석유․에너지 자립 구현 ②녹색기술․산업의 신성장동력화 ③기존산업 녹색화 및 녹색경영 확산 ④녹색금융 활성화	⑤친환경적 세제 운영 ⑥녹색일자리 창출 및 인재양성 ⑦국토공간의 녹색화 ⑧기후변화 재해에 적극 대응	⑨생활의 녹색혁명 ⑩ 세계적인 녹색성장 모범국가 구현

10대 정책방향의 세부적인 내용(별첨 참고)을 보면 대부분 기술정책의 성격을 강하게 갖는다고 할 수 있다. 7)번의 국토공간의 녹색화 등과 홍보를 통해 문화를 개조하는 성격의 9)번 녹색생활혁명과, 10)번 모범국가구현 등의 정책들을 제외하고는 대부분 기술적 성격을 지니고 있어 기술개발을 통해 정책목표를 달성할 수 있는 성격들이다. 이는 후술하게 될 녹색성장의 개념갈등과도 관련이 되겠지만 녹색성장정책자체가 녹색산업육성의 성격이 짙기 때문이기도 하다.

또한 정부는 ‘녹색기술연구개발종합대책’(2009.1.13)에서 “녹색기술은 저탄소화와 녹색산업화에 기여하여 환경보호와 경제성장이 선순환되는 녹색성장의 전략적 구심점”이라고 설명하고 있다. <그림 2>와 같이 녹색기술이 지속가능한 경제발전의 주요 성장 동력원으로 부상하고 있다고 보고, 녹색기술이 기존산업에 비해 높은 일자리 창출효과를 나타내므로 ‘고용 없는 성장’ 문제를 해결할 것으로 기대하면서 녹색기술의 중요성을 녹색성장의 key로 간주하고 있는 것이다.

<그림 2>녹색기술의 녹색성장에서의 위치에 대한 정부 설명

녹색산업화

경제성장

환경보호

저탄소화

녹색

성장

환경보호와  = 경제성장의 선순환

녹색기술개발

※ 저탄소화 : 경제활동 과정에서 발생하는 CO2 감축을 통해 기후변화에 대응

※ 녹색산업화 : 녹색기술, 환경친화적 비즈니스모델 등을 통해 신시장을 창출함으로써 경제성장 견인 (삼성경제연구소, ‘08)

이같은 맥락에서 녹색성장 10대 정책방향은 기술혁신을 전제로 하는 성격이 강하며 구체적인 정책구현방법도 세부적인 기술개발을 목표로 하고 있다고 볼 수 있다. 녹색기술이라는 신성장동력을 확보하여 산업경쟁력, 국가경쟁력을 확보하는 차원이라 하겠다.

이러한 관점이 타당하게 받아 들여 진다면 녹색성장정책은 정책분류상 기술정책의 범주에 들 수 있을 것이다. 그리고 녹색성장정책에서 정책갈등의 측면을 본다면 그 갈등은 기술정책갈등이 될 것이다. 본고에서는 녹색성장정책에서의 갈등측면을 녹색성장정책에 대한 목표갈등에서 부터 시작하여, 녹색기술범위설정의 어려움에 의한 부처간 갈등, 또한 부처 내부나 부처간에 발생되는 규제와 기술혁신간의 갈등으로 분류하여 세부내용을 서술하고자 한다.

2-3. 녹색성장정책과 갈등의 내용

1) ‘녹색성장’론에 대한 정책갈등 : 이념 및 목표 갈등

현재의 녹색성장은 기본적으로 개념에서 비롯된 이념내지 목표 갈등을 내포하고 있다. 정부가 말하는 녹색성장(Green Growth)은 환경(Green)과 경제(Growth)의 선순환 구조를 통해 양자의 시너지를 극대화하고 이를 새로운 동력으로 삼자는 것이다. 즉, 경제성장패턴을 환경친화적으로 만들어 새로운 성장 기회를 확보하자는 개념으로 선진사회 실현을 위한 원인요법에 착안한 구체적 정책해법을 찾는 것이다. 또한 ‘녹색성장’을 개념학적인 범주를 뛰어넘어 경제․산업․기술․국토․환경․국민의식 및 행동변화 등을 포괄하는 범국가 전략으로 채택, 에너지와 환경문제뿐만 아니라 일자리와 성장동력 확충, 기업경쟁력과 국토 개조, 생활혁명을 포괄하는 종합적인 국가비전이라는 것이다. 이러한 포괄적 설정에 대해서는 다양한 해석이 가능하기 때문에 논란의 소지가 있을 수 있다.

녹색성장은 ESCAP(Economic and Social Commission for Asia and Pacipic) 주최로 2005년 서울에서 열렸던 제5차 환경과 개발에 관한 아태지역 장관회의에서 공식적으로 사용되었으며, 경제성장의 필요성과 환경보전의 필요성을 어떻게 조화시킬 것인가에 초점을 맞추어 ‘녹색성장’이라는 용어가 사용되었다. 여기서는 ‘성장’이라는 용어의 왜곡에 대한 경계로 ‘녹색성장’의 ‘성장’이라는 의미가 지금까지와는 ‘다른 종류의 성장(different kind of growth)’임을 강조하여 경제의 생태적 효율성 증가와 함께, GDP나 GNP 뿐 아니라 시장·정부·가정에서 생산되는 화폐로 표시될 수 있거나 표시될 수 없는 재화의 총량의 증가, 즉 생태적 자본증가를 의미한다고 정리하였다. 원래는 아태지역의 저개발 빈곤국가의 성장을 위한 개념으로 볼 수 있다.

The Fifth Ministerial Conference on Environment and Development in Asia and Pacific

녹색성장위원회는 강과 하천을 정비하는 건설문제도 관여하게 되어 있어 영역이 매우 넓다.

녹색과 성장이 과연 병행될 수 있는 개념인가의 문제부터 시작된다. 녹색성장이라는 것이 현실적으로 적용하기에 지나치게 넓다는 것이다. 모호성은 녹색성장정책이 에너지 정책인가, 환경정책인가. 산업육성정책인가 등의 정책구분의 어려움에서 비롯된다. 무엇보다 정책의 목표가 성장을 강조하는 것인지 녹색을 강조하는 것인지 분명하지 않다. 기본적으로 녹색은 자연의 가치를 인정하고 자연을 아끼고 보전하며 손상된 자연을 회복시키는 것을 가장 중요하게 생각하는 태도와 가치를 의미한다. 따라서 비판의 주류는 녹색성장이라는 단어는 더 가까운 의미인 ‘녹색산업육성’이라는 용어로 바뀌어야 한다는 것이며, 차라리 미국의 오바마정부나 영국의 브라운정부처럼 녹색산업육성이라는 용어를 사용하라는 것이다. 산업기술정책과 환경정책의 갈등이라고도 할 수 있는 이같은 이념내지 목표갈등측면의 정책갈등은 성장을 강조하는 녹색기술과 환경을 강조하는 녹색기술의 대립으로 인한 부처간 갈등차원에서 환경규제를 강조하는 환경부와 기업의 경영환경을 고려해서 규제를 회피하는 방향의 지식경제부의 입장차에 대한 관점으로도 생각해 볼 수 있다.

과거부터 미국은 에너지효율을 높여서 탄소배출량을 줄이는 것이 녹색정책의 핵심이었으나 우리의 경우 녹색기술을 통한 신성장동력을 확충하는 방향으로 나가는 것이라는 주장도 있다.

녹색성장이란 단어에는 이념적인 갈등도 기실 내포하고 있다고 할 수 있다. 원래 녹색이란 단어들은 성장을 반대하며 환경보존을 주장하는 좌파들이 즐겨 쓰던 단어이며, 성장이라는 단어는 우파들이 즐겨 쓰는 단어라고 할 수 있는데, 이를 우파들이 녹색을 차용하여 녹색성장이라는 단어를 쓰는 것에 대하여 좌파들이 반발하게 된 것이라는 것이다. 좌파들의 주장은 성장에 녹색을 씌워 녹색의 본래 의미를 훼손시킬 뿐이며 궁극에는 성장만을 강조할 뿐이라는 것이다. 산업경쟁력만을 제일가치로 두며 대표적으로 신산업 및 기술육성에만 활용한다는 주장이 나오는 것이다.

2) 녹색기술범위 및 영역관련 부처간 갈등

한국의 과학기술정책 전개에 있어서 지속적으로 지적되는 것이 정책자체의 효율성 및 효과성문제이다. 2008년 국가연구개발사업조사분석에 따르면 2007년 현재 30여개 부처청 등에서 전개되는 300여개에 이르는 정부지원 기술개발프로램의 효율적인 관리는 근본적으로 각 프로그램이라는 정책의 유기적 연계조정 및 통합의 문제를 지니고 있다. 각 정책은 물론 정책간의 유사중복성을 제거하고 기술개발을 효율적으로 전개하려는 노력은 수년전부터 정부의 당면과제가 되어 왔다.

이러한 문제를 해결하기 위하여 정부는 다양한 시도를 해왔다. 노무현정부에서는 부총리제를 도입하고 과학기술혁신본부를 설립하는 등 행정조직적 해결을 시도한 바 있으며, 현재는 국가과학기술위원회의 국가연구개발사업 조사분분석평가제도를 통해 국가연구개발사업의 효율성을 제고하려고 노력하고 있다.

이는 기본적으로 기술자체의 성격규정과 기술분류, 기술과제별 우선순위 확정상의 어려움 때문이다. 기술자체, 기술수준과 내용은 기본적으로 절대적인 의미부여가 되는 것이 아니라 시대와 상황에 따라 다양한 의미부여가 가능한 상대적 특성을 지닌다. 현실적으로 기초․응용․개발이라는 연구단계별 구분 역시 용이하지 않고 기술의 융복합화현상이 심화되면서 분야별 기술의 영역구분이 갈수록 모호해 지기 때문이다.

이러한 기술정책상의 효율성 문제는 녹색성장정책문제에도 그대로 적용이 된다. 앞서 언급한대로 녹색성장정책자체가 녹색기술의 문제이기 때문에 녹색기술이 무엇인가라는 근본적인 문제에서부터 이를 어떻게 분류하여 정책영역화할 것인가가 문제가 되는 것이다.

현재 녹색성장관련 대표적인 기술정책이라 할 수 있는 『녹색기술연구개발종합대책』(2009.1.6)은 녹색기술의 개념을 전통적 녹색기술은 재생에너지, 청정에너지 등 환경친화적 자원활용 기술을 의미하는 목적․기능․활용 중심의 전통적 녹색기술의 범주에서 IT, BT, NT 등 기술간 융합을 지향하는 융합녹색기술적 특성을 분석하여 녹색기술의 영역을 확장하고 있다. <표1>의 내용으로 정의되는 녹색기술은 환경변화 예측, 생산요소의 투입․산출, 산업경제활동 분야를 포함, 국가 차원의 중점육성기술, 각 부처별 녹색성장 관련 추진 기술 및 기술예측결과 등을 종합적으로 고려함과 동시에 경제성장과 환경지속성에 직접적 영향을 미치는 영역으로 설정되어 있다.

< 표 1 > ‘녹색기술연구개발종합대책’상의 녹색기술 연구개발 영역 정의

대분류	중분류	소분류
예측기술	기후변화예측 및 영향평가	기후변화예측
		지구환경변화 영향평가
		기후변화 적응
에너지원기술 (input)	재생에너지	태양광
		풍력
		바이오에너지
		해양에너지
		지열
		태양열
		수력
		복합‧기반
	원자력/ 핵융합	원자력
		핵융합
	수소⋅연료전지	수소제조
		수소저장
		연료전지
고효율화기술 (process)	화석연료 활용성 향상 및 고효율화	석탄 액화(CTL) 및 가스화
		가스 액화(GTL)
		신 화석연료
	수송부분 효율성향상	자동차, 철도, 선박해양, 우주항공, 교통물류
	녹색국토	그린시티
		그린홈/그린빌딩
	친환경 제조공정/소재 효율성 향상	친환경 공정 및 제품
		제조공정/소재 효율성향상
	전력 효율성향상	LED⋅IT기기
		초전도활용⋅전력IT
		발전 효율성 향상
		에너지 저장
사후처리기술 (by-product)	대기오염 모니터링 및 제어	CO2 포집저장처리
		Non-CO2 모니터링 및 처리
	수질환경	수처리
		수자원확보
	환경복원	생태계복원
		토양지하수복원
	폐기물	폐기물 자원화 및 에너지화
		폐기물 처리
	환경보건	위해성평가
무공해산업경제(지식기반)육성	CT, 소프트기반 IT, 지식서비스 등	가상현실

그러나 <표 1>의 영역은 단지 기술문헌상의 기술분류일뿐 이를 실제 정책영역으로 변환하는데에는 상당한 어려움이 따른다. 실질적으로 녹색성장과 관련되어 기 발표된 각 부처의 종합계획 및 전략에서의 기술은 상당부분 중복된다. 복잡하게 얽힌 부분은 <표2>와 <그림3>과 같다.

< 표 2 > 녹색성장 연구개발종합대책 27대 중점육성기술별 소관부처

	대분류	중분류	소분류	중점육성기술명	소관부처
1	예측기술	기후변화 예측 및 영향 평가	기후변화예측	기후변화 예측 및 모델링개발 기술	교과부, 환경부, 국토부, 농진청
2	예측기술	기후변화 예측 및 영향 평가	기후변화적응	기후변화 영향 평가 및 적응기술	국토부, 농식품부, 환경부, 농진청
3	에너지원기술	재생에너지	태양광	실리콘계 태양전지의 고효율, 저가화 기술	교과부, 지경부
4	에너지원기술	재생에너지	태양광	비실리콘계 태양전지 양산 및 핵심원천 기술	교과부, 지경부
5	에너지원기술	재생에너지	바이오에너지	바이오에너지 생산요소기술 및 시스템 기술	교과부, 농식품부, 지경부, 국토부, 농진청
6	에너지원기술	원자력/핵융합	원자력	개량형 경수로 설계 및 건설 기술	교과부, 지경부
7	에너지원기술	원자력/핵융합	원자력	친환경 핵비확산성 고속로 및 순환 핵주기시스템 개발 기술	교과부, 지경부
8	에너지원기술	원자력/핵융합	핵융합	핵융합로 설계 및 건설 기술	교과부, 지경부
9	에너지원기술	수소연료전지	수소제조 및 수소저장	고효율 수소제조 및 수소저장 기술	교과부, 지경부
10	에너지원기술	수소연료전지	연료전지	차세대 고효율 연료전지 시스템 기술	교과부, 지경부
11	에너지원기술	친환경 제조 공정/소재 효율성 향상	친환경 공정 및 제품	친환경 식물성장 촉진기술	교과부, 농진청
12	고효율화기술	화석연료 활용성 향상 및 고효율화	석탄액화(CTL) 및 가스화	석탄가스화 복합발전 기술	지경부
13	고효율화기술	수송부문 효율성 향상	자동차, 철도, 선박해양, 우주항공, 교통물류	고효율 저공해 차량기술	지경부, 환경부, 국토부
14	고효율화기술	수송부문 효율성 향상	자동차, 철도, 선박해양, 우주항공, 교통물류	지능형 교통, 물류기술	국토부, 지경부
15	고효율화기술	녹색국토	그린시티	생태공간 조성 및 도시재생 기술	지경부, 국토부, 농진청
16	고효율화기술	녹색국토	그린 홈/그린빌딩	친환경 저에너지 건축기술	교과부, 지경부, 국토부, 농진청
17	고효율화기술	친환경 제조 공정/소재 효율성 향상	제조 공정/ 소재 효율성 향상	환경부하 및 에너지 소비 예측을 고려한 Green Process 기술	교과부, 지경부
18	고효율화기술	전력 효율성 향상	LED, IT기기	조명용 LED‧그린 IT 기술	지경부, 농식품부, 농진청
19	고효율화기술	전력 효율성 향상	초전도 활용, 전력IT	전력 IT 및 전기기기 효율성 향상 기술	교과부, 지경부
20	고효율화기술	전력 효율성 향상	에너지 저장	고효율 2차 전지기술	교과부, 지경부
21	사후처리기술	대기오염 모니터링 및 제어	CO₂포집 저장 처리	CO2 포집, 저장, 처리기술	교과부, 지경부, 환경부, 국토부, 농진청
22	사후처리기술	대기오염 모니터링 및 제어	Non-CO₂모니터링 및 처리	Non-CO2 (이산화탄소제외 온실가스) 처리기술	교과부, 지경부, 환경부
23	사후처리기술	수질환경	수처리	수계수질평가 및 관리기술	교과부, 환경부, 국토부
24	사후처리기술	수질환경	수자원 확보	대체수자원 확보기술	교과부, 국토부
25	사후처리기술	폐기물	폐기물 자원화 및 에너지화	폐기물 저감, 재활용, 에너지화기술	교과부, 지경부, 환경부, 국토부, 농진청
26	사후처리기술	폐기물 및 환경보건	위해성 평가	유해성물질 모니터링 및 환경정화기술	교과부, 환경부, 국토부, 농진청, 농식품부
27	무공해 산업경제 (지식기반)육성	CT, 소프트기반 IT 및 지식서비스 등	가상현실	가상현실 기술	문화부, 지경부

< 그림 3 > 녹색기술관련 각 부처 계획과 세부기술분야

<표 2>에서 볼 수 있는 것처럼 부처간의 기술영역은 매우 혼재되어 있으며 따라서 영역설정이 매우 어려운 실정이다. 근본적인 이유는 정책대상으로서의 녹색기술(Green Technology :GT) 또는 친환경기술자체의 개념이 모호하기 때문이다. 과학기술자들 역시 스스로 녹색기술의 개념이나 영역을 단정적으로 말하지 못한다. 더더욱 녹색기술의 범위가 명확하지 않은 이유는 녹색성장과는 거리가 있어 보이는 기술마저도 녹색성장에 크게 기여할 잠재력이 있다는 점 때문이다. 심지어 혹자는 모든 과학기술자체가 녹색기술이라고도 말하는 상황이다.

예를 들어 환경기술과학자도 자신의 환경기술영역을 단정짓지 못한다. 기차는 승용차보다 대기오염물질의 배출을 적게 하기 때문에 친환경적인 교통수단이다. 그러면 기차와 관련된 기술을 환경기술(녹색)이라고 해야 하는지 교통기술이라고 해야 하는지 구분이 모호하다고 인정한다.

예로 플라즈마 기술를 들 수 있다. 우리나라에서 플라즈마 기술은 녹색성장과 관련되어 언급된 적이 거의 없는 기술이다. 그러나 독일 정부의 플라즈마 관련 자료에 의하면 “플라즈마 기술을 이용하여 전 세계 전등의 효율을 불과 7% 정도만 올려도 독일의 모든 발전소가 연간 배출하는 이산화탄소 배출량의 두 배를 감축할 수 있다”고 나와 있다.  이에 따라 실제로 독일 정부에서는 이산화탄소 배출의 감축을 위해 플라즈마 관련 기초연구를 지원하고 있으며, 이 기술의 일부는 이미 상용화되어 자동차의 헤드라이트나 광고판에 활용되고 있다.( 2008.12월호. 과총 「과학과 기술」)

이같은 녹색기술범위의 논쟁이 정책갈등이 되고 있다. 녹색기술의 범위문제로 인해 어디서부터 어디까지가 녹색정책인지가 문제가 된다. 과학기술자들조차도 전체적인 녹색기술의 영역과 내용을 구분하기 어려운 상태이기 때문에 녹색기술이 정책의 대상이 될 경우 단순히 녹색기술의 정의차원의 문제로 한정되는 것이 아니라 정부간 업무영역문제에 관한 정책갈등이 되는 것이다. 어떤 기술을 녹색기술로 볼 것이며 그 기술들은 어느 부처의 업무영역에 속하는가의 문제가 해결이 어려운 것이다. 위의 표와 같이 교과부, 환경부, 지경부 등 각 부처가 각각의 녹색관련 사업을 전개하는 상황에서 각 사업의 유사중복성은 피할 수 없게 된다. 예를 들어 기후변화적응기술은 환경부라고 정해놓아도 개별 프로젝트에 대하여 실제 기술평가를 수행할 경우 이를 의식적으로 구분하기는 어렵게 된다. 국가에서 지원하는 개별프로젝트는 한해 수만개에 달한다.

이같은 복수의 의사결정주체간 갈등의 성격을 지닌 부처간의 갈등은 정부의 각종 위원회간 갈등의 문제이기도 하다. 과학기술은 기본적으로 국가과학기술위원회가 조정, 통제하나 녹색기술의 문제는 또다른 통제위원회가 개입하게 되는 것이다. 녹색기술의 범위가 매우 넓고 기술개발을 관장해야 하는 문제가 발생하기 때문에 녹색성장위원회, 국가과학기술위원회, 미래기획위원회, 국가브랜드위원회의 영역결정에도 영향을 미치게 되는 것이다. 2009년 1월 6일 확정된 녹색연구개발종합대책은 제29회 국가과학기술위원회와 제3회 미래기획위원회가 공동으로 상정하여 확정시킨바 있으나 향후 녹색관련 과학기술정책의 추진은 3개 위원회중 어느 위원회가 관할할 것인지 문제가 될 것으로 보인다.

또한 위원회에서 심의되거나 보고된 범부처 차원의 녹색기술관련 종합계획에 대하여 각 부처별로 시행계획을 수립할 경우 정책의 영역별 조정이 쉽지 않을 것으로 보인다. 이 문제는 위에서 언급한대로 국가과학기술정책의 효율성문제와 동일한 것으로 궁극에는 조정과 통합의 문제가 되는 것이다.

이같은 상황에 대하여 정부에서는 최근 국내의 녹색기술 R&D 추진현황이 성장동력, 녹색뉴딜 등 정책을 통해 무엇(What)을 할지는 많이 제시하였으나 방법론(How to)은 미흡하며, 녹색기술 관련 각 부처별 연구개발 정책 수립･발표로 추진의 연계성이 미비하다는 점을 인정하고 녹색성장을 위한 정부 정책･투자계획 간 연계･조정을 통해 효율성을 제고할 필요가 있다는 인식이 제기되고 있다. 현재처럼 각 부처별로 중첩되게 R&D를 지원할 경우 연계가 되지 않아서 시너지 효과가 없다고 보기 때문이다.

주요 선진국들은 녹색기술과 관련 비교적 명확한 추진체계를 확보하여 효율성을 제고하려고 노력하고 있으며 대표적으로 미국의 경우 대통령 산하 CCCSTI(Committee on Climate Change Science and Technology Integration)위원회를 통한 통합적인 추진체계를 구축하고 있다.

3) 녹색관련 규제 및 기술혁신에 대한 정책갈등

규제와 기술혁신의 관계는 국가경쟁력에의 결정적인 영향을 미치는 요인이 된다고 할 수 있다. 최근의 언론보도에 따르면 미국의 자동차3사가 경쟁력위기에 몰린 것은 자동차에 대한 다양한 환경규제가 없어서 기술경쟁력이 떨어지고 제품의 질이 향상되지 않았기 때문이라는 주장도 나오고 있기 때문이다.

이처럼 녹색성장에는 경제성과 같은 비용적 판단과 사회적 가치판단이 대립되며, 녹색기술정책내에서 각종 규제와 제도는 특정한 위상을 지니게 된다(녹색기술의 문제는 여타 다른 기술보다 규제의존적 성향이 강하다). 여기에는 근본적으로는 비용을 누가 부담할 것인가의 경제적 관점의 비용이 문제가 된다.  전형적인 시장실패가 발생되는 문제이기도 하다. 따라서 정부의 역할은 정책수단을 동원하여 시장기반을 마련하는 일이 될 것이다. 민간부문에 개입하여 시장을 창출하고, 이윤을 보고 기업이 참여할 수 있는 유인을 제공함으로써 기술개발을 촉진해야 하는 것이다. 이는 시장에 대한 적절한 규제를 의미한다. 가격에 대한 수용거부감을 해소하거나 극복할 정도의 적정한 인센티브 등의 수단을 배합해야 하는 것이다.    규제와 기술개발의 관계는 선형적이거나 일방향으로 진행되는 것이 아니라 규제가 기술개발노력의 확보를 위해 필요하기도 하며 앞선 기술이 규제를 불러올 수도 있다. 기술의 문제가 핵심이라 할 수 있는 녹색성장에 있어서 규제의 강화나 완화는 기술혁신에 적지 않은 영향을 미친다고 볼 수 있다. 환경규제를 포함한 다양한 규제들이 기술혁신을 촉진하는지 방해하는지 정책결정이 어렵게 되는 정책갈등의 요체가 될 수 있다. 최근의 녹색성장비전도 규제를 강화하는 방향도 아니라며 정부가 규제를 완화하고 있다는 주장도 나오고 있다(윤순진,2009).

기업가나 과학기술자들이 규제가 따라주지 않아서 기술개발을 해도 무의미하게 된다는 불평을 많이 한다.덴마크의 경우 고유가 정책이라는 가격정책(규제)를 사용하여 풍력에너지산업에 대한 수요를 창출발전(기술혁신촉진)시킨 바 있다.

정부관련 규제와 기술혁신을 둘러싼 갈등은 2가지로 나타난다. 첫째 부처간의 상이한 이해관계에 대한 역할갈등과 둘째, 정부와 기업간의 갈등으로 나누어 볼 수 있다. 그러나 이 두가지 갈등은 결국 산업계에 대한 규제의 정도에 관한, 본질적으로 하나의 이해관계갈등의 다른 국면으로 이해될 수 있다.

전자의 정부부처간 상이한 이해관계의 대표적인 것은 산업계의 기업들에 대한 환경규제에 대한 부처간의 입장의 차이를 들 수 있다. 산업계를 두둔하는 지식경제부의 경우는 가급적 산업계의 반발에 부딛칠 만한 정책에는 소극적일 수 밖에 없고 환경부의 입장에서는 환경규제정책에 적극적일 수 밖에 없다.

< 표 3 > 녹색성장관련 대표적 부처간의 정책갈등

부 처	정책목표	정책수단	규제	역할갈등
지경부	경제성장, 산업 및 기업진흥	산업기술개발, 에너지확보, 에너지효율확보	기업대상 반규제	첨단산업육성과 전통산업규제
환경부	녹색의 깨끗한 국토환경	환경기술개발, 에너지절감 및 환경오염저감	기업대상 친규제	환경보존과 개발

이러한 정책갈등을 해결하기 위해서는 다양한 접근이 시도되어야 하겠지만 가장 중요한 고려 요인중의 하나는 역시 기술경쟁력의 확보차원에서 규제의 기술혁신에의 기여여부를 판단하는 일이 될 것이다. 만약 다른 사회적 편익만이 부분적으로 확보될지라도 기술혁신에는 전혀 도움이 되지 않는다면 신중하게 판단되어야 할 것이다.

후자의 정부와 기업(산업계)간의 녹색성장갈등은 녹색성장기본법안을 통하여 표출되고 있다. 4월 현재 국회에 상정된 녹색성장기본법을 규제와 기술혁신의 관점으로 볼 수 있는 대표적인 내용이 온실가스 총량제한 배출권의 문제이다. 일정량이상의 온실가스 다배출업체 및 에너지 다소비업체로 하여금 온실가스배출량과 에너지생산량,소비량을 보고하게 하여 총량배출을 제한되게 하겠다는 것에 대하여 산업계는 기업의 경쟁력을 현저히 하락시킨다는 이유로 경제4단체 공동성명을 통하여 반대를 하고 있다. 하지만 정부측은 동 법의 제정과 시행을 통하여 장기적으로 기업의 기술혁신능력을 제고시킬 수 있기 때문에 관철해야 한다는 입장이고, 따라서 이는 국회에서 기후변화특위에서 찬반주장이 논의되고 있는 상황이다.

한편 규제는 구기술과 신기술간의 충돌trade-off 관계도 결정한다. 정부 규제가 신기술을 지원하거나 또는 구기술을 지원하게 됨으로서 발생되는 양자간의 갈등이 있다. 이는 신기술에 의한 신규시장수요를 창출함으로써 기업들간 이해관계의 상충을 가져올 수 있는 경우이다. 이의 사례로 휘발유를 대체하는 새로운 에너지원을 인정할 것인가 등의 문제도 이 범주에 들 수 있다.

규제와 기술혁신의 문제를 판단하기 위해서는 녹색관련 기술규제와 기술예측의 연계에 대한 연구가 필요하다. 녹색성장관련 기업기술전략은 규제와 예측의 관점에서 보아야 한다. 기술의 예측과 동시에 규제의 현황이 파악되고 규제가 개선되어야 한다는 점에서 양자는 상호발전적 관점에서 함께 가야 할 개념이다. 이를 위해서는 기술의 사회적 영향평가(impact assessment)의 관점에서 법, 사회, 경제적 시각을 투영하면서 정책과 제도연구를 병행하여야 할 것이며, 보다 구체적으로는 규제분석에 녹색관련 기술정책로드맵작업이 수반되어야 할 것이다. 규제와 혁신은 혁신이 미래예측적 성격을 지니고 있다는 점에서 상호진화적으로 동태적으로 변화해야 할 것이다. 일단은 규제가 기술혁신에 미치는 영향이 기술혁신이 규제에 미치는 영향보다 크다고 볼 수 있다. 선진국의 경우 규제를 통하여 기술개발(혁신)을 추동하였으나 우리의 현 국면은 규제를 뒤로 밀어 두고 기술개발에 선행하려한다는 주장도 있다. 어쨌든 기술개발을 위한 적절한 규제환경구축이 필요하며, 이는 기존의 기업들이 새로운 녹색기술개발을 할 수 있도록(전환가능하도록) 기반을 조성하는 일이 될 것이다.

또한 녹색갈등은 대기업과 중소기업간의 갈등으로 변할 수 있다. 녹색관련 적응력이 강한 대기업의 생존에 오히려 도움이 되고 중소기업은 경쟁력을 잃게 되는경우가 발생된다. 녹색정책이 대기업에 대한 R&D지원으로 한정될 수도 있다. 대중소기업녹색상생이 바람직한 이유이다.

2-4. 녹색기술책갈등의 해결방안 : 정책조정 및 통합적 접근

이상 살펴본 바와 같이 정책대상으로서의 일반 과학기술과 마찬가지로 녹색기술의 불확실성과 모호성이 정책갈등의 주 원인이라는 점에서 녹색성장관련 정책갈등을 주장하였다. 본고에서는 정책갈등을 세가지 측면으로 구분하여, 첫째 녹색성장의 개념에 대한 이념 및 목표관련 갈등, 둘째 녹색기술의 범위 및 영역에 대한 부처간 정책갈등, 셋째 녹색관련 규제 및 기술혁신에 대한 정책갈등 등으로 설명하였다.

이같은 정책갈등상황의 해결은 첫번째의 녹색성장의 개념문제를 제외하고는 일반적인 기술정책의 관점에서 주장되는 해결방식을 적용할 수 있다. 첫 번째의 정책갈등은 여기에서 특별히 설명하지는 않을 것이다. 다만 녹색성장비전의 핵심이 신산업육성이라는 점이 명확해진다면 두번째와 세번째의 기술적 접근방식에 의해 갈등이 해결될 경우 크게 해소될 수 있는 문제이기 때문이다.

두 번째와 세 번째의 문제는 앞서 언급한대로 기술정책에 대한 정책의 조정과 통합의 문제로 귀착될 수 있다. 따라서 문제해결을 위한 대안은 기술정책의 효율성과 효과성을 확보하는 관점에서 찾아질 수 있을 것이다. 녹색기술의 범위와 영역이 모호함으로 인해 발생하는 부처간 정책갈등문제는 일반 과학기술정책과 마찬가지로 과학기술에 대한 범부처적 성격의 컨트롤 타워를 구축하는 것이 효율적인 방법이 될 것이다. 여기서 중요한 것은 녹색기술이 과학기술의 한 부분이지 결코 별개의 정책으로 다루어질 수 없는 부분이라는 점이다. 일반 과학기술과 녹색기술이 분리되어 각 부처별로 계획수립 및 집행체제가 분할된다면 일반과학기술과 녹색기술의 유사중복성은 극복하기 어려울 것이다. 따라서 관리체계는 당연히 국가과학기술위원회가 구심점이 되어야 할 것이다. 현재 각 부처는 녹색기술개발을 위해 별도의 프로그램을 운영하고 있지 않으며 이점 일반과학기술과 녹색기술을 분리하기 어려운 점을 반영한 것이라고 본다. 다만 문제는 각 부처가 추진하기로 한 개별기술과제들을 일반과학기술프로그램의 틀에서 어떻게 반영하는냐 일 것이다.

세 번째 규제와 기술혁신에 관한 정책갈등의 문제는 현재 기업에 대한 녹색비지니스관련 통계 및 실태분석도 거의 없어 기술혁신과 기업에의 규제 영향관계가 치밀하게 고려되고 있지 못한 상황을 인식하여야 할 것이다. 규제와 기술혁신의 관계에 대한 정책로드맵은 통합적 관점에서 범부처적으로 만들어져야 할 것이다. 이런 것이 있어야 정책결정자의 결정갈등을 해소하는데 도움을 줄 수 있을 것이다.

연례적인 환경부의 조사도 기업의 상황을 충분히 담고 있지 못해 인지도 수준의 조사에 한정되어 있다

과학기술자들이 주로 참여하여 작성하는 기술로드맵은 엄밀하게는 규제의 내용도 담고 있어야 하나 현실은 그렇지 못하다. 규제전문가를 참여시키지 않기 때문이다.

녹색기술에 대한 범부처적인 정책조정과 통합은 개별적으로 분리되어 이루어지고 있는 녹색관련 정책들을 체계적으로 분류하거나 정책의 우선순위를 밝혀내는데 기여하게 될 것이다. 범부처적 통합조정기구의 설치등과 같은 정책통합이 이루어질 경우에야 국민과의 합의형성적 접근(consensus building approach)이 보다 용이하게 이루어지고 녹색성장정책은 힘을 받게 될 것이다.

2-5. 결 론

우리나라가 세계에서 유일하게 국정비전으로 설정한 녹색성장정책은 일부 문제점과 정책갈등을 내재하고 있음에도 불구하고 녹색정책의 필요성에 대해서는 많은 사람들이 공감하고 있다. 그러나 녹색성장론의 논리성이 아직 충분히 확립되지 못했기 때문에 그리고 녹색성장정책의 상당부분이 기술정책의 속성을 지니고 있기에 정책갈등의 요소를 지니게 되었다. 기술을 대상으로 하는 정책은 기술자체가 근본적으로 이해하기 어렵고, 다양한 분야에 속한 기술들의 상대적 중요성 등 정책적 우선순위를 밝히기 어려우며 또한 최근 들어서는 기술들이 융복합화되어 분류의 어려움이 더욱 가중되고 있기 때문에 정책의 합리성이나 과학성이 발휘되기 어렵다. 이렇게 될 경우 전체를 바라보는 정책조정통합의 시스템구현이 본문에 나타난 정책갈등을 해소하는 지름길이 될 것이다.

이미 1980년대 초 국가연구개발사업이 시작되면서 정부 연구개발사업은 규모증대 뿐 아니라 체계와 구조가 복잡다기해졌다. 이에 따라 정부연구개발사업들의 성과제고를 위한 체계화와 범부처 차원에서 정부연구개발사업들간 유사·중복성 제거 및 사업들간 상호 연계강화를 위해 정부연구개발사업들에 대한 종합조정 필요성이 그 어느 때보다 강조되고 있다. 이같은 상황에서 녹색성장의 핵심인 녹색기술개발사업이 기존 국가연구개발사업과 같은 문제점을 안게 되는 일은 피해야 할 것이다. 녹색기술개발시스템상의 정책딜레마를 해소하기 위한 종합적인 마스터 플랜을 마련하기 위해 노력할 때다.

[ 참 고 문 헌 ]

국가과학기술위원회, (2009), “녹색기술 연구개발 종합대책”

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3. 산업기술정책에 대한 평가와 그 대안

3-1. 문제의식

○ 지난 2000년대 이후 산자부를 중심으로 진행되어온 산업기술혁신사업은 총 6천억원에서 2008년 현재 2조원 규모로 300% 이상 성장

부처별 과학기술부문 투자액   (단위 : 억원, %)

분류	2003년	2004년	2005년	2006년
국가 R&D 총투자	65,154	70,827	77,996	89,095
R&D 예산	55,768	60,995	67,368	72,283
R&D 기금	9,386	9,832	10,628	16,812
· 건설교통부	768	916	1,506	2,349
· 과기부	12,830	16,905	19,549	21,494
․교육인적자원부	3,340	5,278	8,209	9,435
· 국방부	117	2,931	9,112	227
· 산자부	11,533	16,403	18,393	20,050
· 정통부	5,991	6,996	6,968	7,937
․중소기업청	1,753	2,229	2,281	2,679
․환경부	1,074	1,301	1,365	1,469
· 보건복지부	1,318	1,544	1,663	1,877
· 기타	26,430	16,324	8,950	21,578
자료 : 국가연구개발사업 조사분석 보고서, 각년도

○ 사업의 주요영역 역시 중소기업 애로기술 해결 및 중소기업 공통기술개발 사업에서 우리나라 주력산업의 세계적 경쟁력 강화를 중심으로 지역균형발전 및 신성장동력 사업에 집중적으로 투자되고 있는 반면에 창업지원, 벤처기업 육성 등은 중소기업청으로 업무영역이 이동하고 있으며, 중소기업청의 사업예산은 2003년 1753억원에서 2006년 2679억원으로 크게 변화되지 않고 있음

시대	80년대 후반	90년대 전반	90년대후반	00년대초반
주요 정책 이슈	․중소기업의 현장 애로 해결 및 기술혁신 촉진	․핵심산업기술개발 ․다목적실용위성개발 ․디자인 혁신을 통한 제조업 경쟁력 촉진	․대일무역역조해소 ․원천기술확보 ․민군겸용기술개발 ․벤처창업촉진 ․환경친화적 산업구조 전환	․국가균형발전 ․신성장동력 개발 ․E-biz산업 및 지식서비스 산업 육성 ․혁신선도형 중소기업육성
기술 개발 사업	공통애로기술개발	중기거점기술개발 핵심기반기술개발 국제공동기술개발 항공우주기술개발 디자인기술 개발	차세대신기술개발 부품소재기술개발 청정생산기술개발 민군겸용기술개발 신기술실용화 표준화기술개발	성장동력기술개발지역산업기술개발 전자상거래기술개발 우수기술연구센터 다목적위성본체개발 바이오스타기술개발 과기부이관사업

○ 사업 지원대상 역시 중소기업과 벤처기업, 창업지원 등으로 나누어 볼 때 대기업, 중소기업, 대학, 연구소별로 살펴보면 대기업의 비중이 23.8%를 차지하는 한편, 정부와 민간투자의 매칭비율이 20~30: 70~80로 일정규모 이상의 기업들을 중심으로 편중된 지원이 이루어지고 있음. 특히 창업지원이나 소규모벤처기업에 대한 지원은 각종 진입장벽으로 인해 통계상의 수치에 비해 절대적으로 부족한 것이 현실

산자부 지원  완료사업의 참여기관 비중(표본조사)

	대기업	중소기업	대학	연구소	합계
참여기관 비율	23.8%	28.2%	39.6%	8.4%	100%
표본조사 대상 : HDT4, 자동차핵심부품, 시스템IC, DRAM, TFT-LCD, FINEX공법 자료 : 국가자문위원회(2006), 대형 국가연구개발사업의 성과 및 시사점 분석

○ 이에 반해 지난 2000년 이후 신산업 창출을 통한 우리나라 산업구조의 전반적인 구조전환과 이를 통한 내수중심의 경제체제, 분배와 성장의 동반발전, 삶의 질과 친환경적 산업동력 확보 등에 대해 국민적 요구가 높아져 왔음에도 최근의 녹색열풍 외에 이와 관련된 국가적 연구개발투자는 거의 진행되지 못하고 있음

○ 특히 신성장동력사업, 전략기술개발사업 등 지식경제부가 주력사업 분야로 추진하고 있는 사업들의 경우 그 사업규모가 매우 크고 지원대상 역시 기존 주력산업 분야의 대기업들로 집중되고 있는 양상을 보이고 있음. 결국 신산업창출을 중심으로 한 우리나라 산업구조의 전반적 재편이 아니라 기존 주력산업, 기존 대기업의 시장지배적 지위를 고착시키는 방향으로 사업이 추진되고 있는 것임

○ 이에 따라 정부가 추진하고 있는 산업기술혁신개발사업을 통사적으로 분석한 후, 대안적인 사업영역을 도출, 이러한 사업을 추진할 수 있는 추진체계 및 그에 따른 전반적인 혁신시스템의 변화에 대한 상을 도출하고자 함

○ 먼저 이론적인 분석틀을 확보하기 위해 “산업기술혁신”과 관련된 세계적인 논의동향을 추적해보고자 함. 이러한 논의동향을 통해 지금과 같은 교과부-지경부-기타 타 부처간의 업무영역 분할이 타당한 것인지, 과연 부처별 업무영역은 어떤식으로 변화되어야 하는지 등과 같은 대형 이슈들을 제기할 수 있는 이론적 기반을 확보

3-2. 이론적 검토

○ 이론적 부분과 관련해서는 혁신체제론으로부터 검토를 진행하고자 함. 이에 기반하여 기술혁신을 분석하고 있는 주류와 비주류 경제학 이론을 검토하는 방식으로 산업기술정책의 혁신체제론적, 경제이론적 근거를 확인하고자 함.

○ 특히 미국의 경우는 과학기술정책은 있어도 산업기술정책은 없는데, 예외적인 경우가 NIST의 ATP, 상무성의 SBIR정도가 있으나 그 지원대상이 몇몇 예외적인 경우를 제외하고는 대부분 벤처기업이거나 중소기업으로 한정되어 있음

○ 미국의 경우에 특이한 점은 기술거래 촉진을 위한 법이나 와트슨법 등을 통해 지재권 시장을 활성화시키고 민간기술거래 기업 등을 활성화함으로써 신산업 창출, 기업창업을 달성하고자 함. 즉 핵심매개가 될 수 있는 중간시장 창출 및 이를 위한 법-제도의 정비, 민간참여자의 개입에 의한 해당 타겟시장, 타겟산업의 창출이라는 메카니즘을 추구

○ 산업기술혁신과 관련된 이단적 접근법은 선행연구가 거의 없는 것으로 파악. 국내 저자로는 장하준 교수가 지재권을 중심으로 국가의 적극적인 산업정책을 펼쳐야 하며, 이를 위해서는 계획경제적 성격을 강화할 필요를 제기하고 있으나 산업기술혁신 체제 구축을 위한 미시적인 정책대안을 제시하고 있는 수준은 아님

○ 다만 진화주의 경제학은 기술혁신 창출 및 확산 과정을 중심으로, 포스트케인지안 경제학의 경우는 경제성장과 분배를 중심으로 연구가 진행되고 있으며, 이들 연구성과를 적절하게 결합할 경우 우리가 지향해야 할 산업기술혁신정책의 주 타겟은 “고용창출, 매크로산업구조의 전환을 통한 소득-분배구조의 전환, 삶의 질과 친환경적 신산업 영역의 창출”과 이에 필요한 시스템, 사업영역, 추진체계 등에 대한 시사점을 확보할 것으로 예상

3-3. 목차 (안)

1. 한국에서의 주류담론

가. 시장실패(정보비대칭, 불확실성, 외부성 등) 문제의 해결책

- 시장실패의 원인

- 시장실패에 대한 국가와 시장의 효과비교

- 시장실패 or 시스템실패

나. 지식자산의 특수성(수익체증, 외부성 등)에 편익편차 발생

- 지식자산의 특수성 발생원인

- 주류경제학과 지식경제학

- 지식경제 시대의 국가역할

다. 기술력이 좌우하는 기업의 국제경쟁력 (한국의 경우)

- 기업경쟁력과 국가경쟁력

- 국가경쟁력과 삶의 질

- 국가경쟁력의 대안적 정의

2. 이단적 접근

가. 제도주의적 접근법

- 장하준

- 포스트케인지안

- 진화주의

나. 오스트리안 접근법

- 연구개발지원 무용론

- 신시장 창출론

다. 구조동학 접근법 (Techno-Socio Economics)

- 구조동학의 개요

- 산업구조 전환과 그 기제들

- 고용창출과 삶의 질

라. 미국식과 유럽식 비교

- 미국 혁신시스템 개요

- EU Framework

- 우수 사례 벤치마킹

3. 한국 산업기술정책 10년에 대한 평가

가. 목적과 그 대상

- 혁신체제이론 기반

- 신성장동력 창출

- 중소기업지원

- 지역균형발전

나. 추진체계와 방식

- 국과위-산업기술위원회-기술정책국

- 산업기술개발체계의 변화(2007년 변화된 체계)

- 사업영역 및 추진체계

. 부처간

. 위원회별

. 사업영역과 대상

- 기획관리평가 시스템의 변화

. 기관변화를 중심으로

. 기관간 역할분담과 관리체계

- 사업평가 (5,6차 산업기술혁신사업)

. 기획관리평가

. 지원대상 및 사업효과

다. 변화에 대한 요구

- 정량, 정성분석을 통한 비판

. 경제성장 및 구조전환 (생산성, 고용창출, 구조전환 등: 기존의 평가지표에 대한 비판을 포함)

. 추진체계와 방식의 문제점 (상부구조와 하부구조상의 문제점, 특히 출연연-대학의 위상과 정체성 혼란)

. 대기업중심, 국제경쟁력 중심의 사업추진 및 평가체계가 갖는 문제점

- 정책상의 변화

. Top Down Approach

. Bottom Up Approach

. 전문가 시스템 + 시장기제

- 시스템상의 변화

. 교과-지경-소관부처의 역할과 범위

. 대학, 출연연, 기업의 역할정립

. 기획관리평가 시스템

. 사업 포트폴리오

4. 대안적 산업기술정책의 기본모델

가. 범위와 대상

나. 시스템 구성요소

다. 추진체계 (주체, 방식, 영역, 제도, 운영 및 관리)

라. 핵심사업 영역

5. 시스템 이행의 필요조건들

6. 결론

4. 나노기술종합발전계획을 중심으로 한 정책집행 평가모형 개발과 적용

4-1. 연구사업의 필요성

○ 정책집행과정에 많은 이해관계자가 참여하여 복잡해지고 참여자 간의 갈등으로 인해 정책의 변화가 수반되고 있음. 이러한 정책의 변화 가능성은 기존에 많은 연구가 수행되었던 정책기획과 정책평가 뿐만 아니라 정책집행에 대한 연구의 필요성이 증가하고 있음

○ 과학기술정책 또한 기술예측 및 사업평가 등을 통해 기획과 평가를 통한 연구가 많이 진행되고 있으나 과학기술정책이 배분정책에 속하여 집행에 관한 관심이 상대적으로 적었음. 또한 혁신연구에서는 직접적인 집행과정에 대한 연구보다는 혁신활동과 전략 등 경제적인 관점에 중점을 둠

○ 기술의 특성 또한 복잡화되고 융합화되면서 기술의 특성이 정책 또는 사업에 미치는 영향이 커지고 있으며 기술과 정책이 서로 영향을 미치며 진화하고 있음. 이에 기술의 특성을 포함하여 정책의 집행과정에 미치는 요인들을 조사하여 과학기술정책의 집행과정에 대한 이해를 높이고자 함

○ 정책의 기획과 집행단계에서의 변화는 필연적으로 나타나는 현상이나 관련 이해관계자가 많아짐에 따라 보다 변화폭이 넓어지고 복잡해지므로 정책집행에 대한 연구를 통해 정책집행의 예측가능성을 높이고 정책의 효과성을 높이고자 함

4-2. 연구사업의 목표 및 내용

□ 사업목표

○ 과학기술정책 집행과정에 대한 평가에 적용할 모형을 개발하고 이를 나노기술정책 사례에 적용하여 적용가능성을 확인하고자 함. 또한 이를 정책기획에 활용함으로써 정책의 실패를 줄이고 정책의 효과성을 높이고자 함

□ 사업내용

○ 본 연구는 정책집행에 대한 평가연구로써 현재 추진 중인 과학기술정책의 집행과정을 조사하여 집행평가를 수행하여 정책집행에 관한 성공 및 실패요인을 분석 정리함

- 정책의 내용에 관한 요건

- 정책의 환경에 관한 요건

- 정책의 집행과정에 대한 요건

- 기술의 특징에 대한 요건

○ 구성된 분석틀을 중심으로 과학기술정책의 집행과정에서 나타난 문제점들을 조사

- 나노기술종합발전계획의 집행과정 분석을 중심으로 사례 조사

○ 문제점 조사를 바탕으로 정책과정에 미치는 성공요인 및 실패요인을 파악하여 정책기획에 활용

□ 연구보고서 목차(안)

○ 연구의 필요성 및 연구방법

○ 이론적 검토 : 정책집행에 미치는 요인에 관한 기존 선행연구 검토 및 기술의 특성에 관한 연구 검토

- Top-down 방식: 정책목표와 정책집행 상에 차이에 대한 원인 규명을 중심으로 연구(Pressman and Wildavsky, 1973, 4an Meter and 4an Horn, 1975, Sabatier, 1986, Edwards, 1980)

- Bottom-up 방식: 정책의 변화가 필연적인 과정으로 보고 변화의 과정 중심으로 연구(Lipsky, 1980, Hjern et al., 1978, Hjern and Hull, 1985, Hjern and Hull, 1982, Elmore, 1979)

- 종합하는 방식: 위 두 방식의 종합하는 방법을 연구(Elmore, 1985, Lester et al., 1987, Linder and Peters, 1987, Linder and Peters, 1990, Sabatier, 1986, Sabatier, 1991, Matland, 1995, Winter, 1990)

- 나노기술의 특성(Stix, 2001, Wood et al., 2003, Berude and Shipman, 2004, Schummer, 2004, Oberdorster et al., 2004, Gorman et al., 2004)

○ 분석틀 수립 : 나노과학기술정책에 적용할 정책집행에 대한 평가틀 작성

<나노기술을 고려한 나노기술정책 평가 틀>

구분	성분	요인
정책집행에 간접적으로 영향을 미치는 요인	환경에 관한 요인	리더그룹의 존재 및 특성 법률적인 지원
	정책내용에 관한 요인	정책목표의 명료성과 일관성 정책목표와 정책수단 간의 관계
	기술에 관한 요인	나노기술의 특성(다학제적 특성 및 사회적 영향)
정책집행에 직접적으로 영향을 미치는 요인	정책과정에 관한 요인	집행주체의 특성 집행주체간의 수직적 수평적 관계 인적, 물적 자원 정책갈등

○ 사례연구 : 과학기술정책의 집행과정에 분석틀을 적용하여 문제점 및 영향요인 조사

- 나노기술정책(1기 나노기술종합발전계획, 2기 나노기술종합발전계획, 연도별 나노기술발전시행계획, 나노기술촉진법, 나노관련 인프라 투자효율 방안, 나노기술영향평가 등)의 집행과정을 분석

○ 결론 및 시사점

4-3. 추진전략 및 방법

○ 본 연구는 기존의 정책집행론에 기술의 특성 항목을 추가하여 과학기술에 적용 가능한 새로운 종합적인 정책집행 평가방법을 도출하고자 하며 도출한 방법론을 통해 나노기술종합발전계획 등 과학기술정책에 적용하고자 함

○ 연구방법은 주로 문헌연구(정부 문서, 관련 연구보고서, 언론매체(신문, 잡지), 논문 등) 를 중심으로 수행하며 명확하지 않거나 보충이 필요한 부분은 관련전문가와의 회의 또는 면담조사를 통해 보완하고자 함

4-4. 기대성과 및 활용방안

○ 정책평가의 경우 정책의 완료시점에서 이루어지므로 장기적인 경우가 많음. 집행평가를 활용하여 정책이 종료되기 전에 수정․보완하여 정책의 목표 달성 가능성을 높이는데 기여 가능

○ 기술의 특성을 고려한 정책집행에 대한 평가를 위한 방법론을 개발함으로써 과학기술정책 영역의 정책집행 평가에 활용 가능하며 또한 집행 중인 정책뿐만 아니라 관련 과학기술정책의 기획에 시사점 제공

○ 현재 집행되고 있는 많은 과학기술영역의 정책 및 사업에 집행평가를 적용하여 정책목표와 정책결과간의 차이를 줄이고 이로 인한 사회적 비용을 줄일 수 있음

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5. 18대 교과위, 지경위 법안 공동발의자 연결망

5-1. 문제의식

국회에 상정되는 법안들은 미디어법과 같이 때때로 중대한 이슈로 부각되고는 한다. 지금까지 과학기술 관련 행위에 있어서 정부, 즉 행정부의 역할에 관심이 집중되어 있었다는 점을 고려할 때, 국가기관 중 중요한 한 축을 담당하고 있는 국회-입법부에 대한 관심은 상대적으로 저조하였던 것으로 보인다. 본 보고서에서는 교과위, 지경위에 과학기술 관련 공동상정법안을 중심으로 국회 내 행위자인 국회의원들의 관계망이 어떻게 형성되는지를 알아보았다.

교과위, 지경위 상정법안의 경우 해당 위원회 소속 국회의원만이 법안을 상정하는 경우는 그리 많지 않다. 따라서 본 보고서가 포괄하고 있는 국회의원은 상정된 법안의 공동발의자 전체를 대상으로 한다. 입법발의안을 살펴보면, 동일한 명칭의 법안을 같은 날짜 혹은 비슷한 날짜에 서로 다른 의원들이 동시에 상정한 경우를 발견할 수 있다. 이는 당시 국회 내에서 쟁점이 됐던 사안이라고 추측할 수 있을 것이다. 이러한 다양한 사례들에 대한 면밀한 분석이 이루어진다면 국회 내의 역동적인 관계를 분석하는 또 하나의 수단이 될 것으로 기대된다.

국회는 광범위한 집단이라기보다는 의원들 서로가 서로를 익히 잘 알고 있으며, 따라서 불특정 행위자와 행위자를 연결하는 네트워크 모델은 적절치 않다. 따라서 연결망의 행위자에 대한 분석은 불특정 다수를 대상으로 하는 네트워크 모델 대신, 집단 내에서 누가 활발한 활동을 하였는가를 파악하는데 적절하다고 판단되는 Centrality Degree를 기준으로 시행하였다.

5-2. 교과위 입법발의안 목록 (기준 : 2009년 7월 17일)

< 노화과학기술연구촉진법안 > 2008-08-11

강창일 김충조 김효석 안민석 안상수 우윤근 우제창 유선호 이낙연 전현희 전혜숙

< 한국과학기술원법 일부개정법률안 > 2008-10-20

김세연 박대해 서병수 유재중 이윤석 장제원 정갑윤 정미경 최구식 허범도 허태열 현경병 홍장표

< 기술사법 일부개정법률안 > 2008-11-21

권영진 김옥이 김정권 박종근 서상기 서청원 이인기 이종혁 임두성 정두언 정영희 조진래 한선교 허태열

< 2009 세계 천문의 해 지원에 관한 결의안 > 2008-11-26

권영진 김성수 김세연 김학용 박근혜 박보환 박영아 서상기 신상진 원희룡 이군현 이사철 이종혁 이한구 임해규 정양석 조전혁

< 과학기술인공제회법 일부개정법률안 > 2008-12-08

김성태 김정훈 김태환 배은희 백재현 유성엽 이달곤 이명규 이인기 임동규 정영희 정장선 정하균 주승용 홍정욱

< 기초과학연구 진흥법 일부개정법률안 > 2008-12-10

김용태 나경원 박보환 박영아 변재일 안경률 이성헌 임해규 정의화 허태열

< 한국과학기술원법 일부개정법률안 > 2008-12-24

권영진 김선동 김세연 박보환 박영아 서상기 이군현 이철우 임해규 정두언 조전혁 황우여

< 한국연구재단법안 > 2008-12-24

권영진 김선동 김세연 박보환 박영아 서상기 이군현 이철우 임해규 정두언 조전혁 황우여

< 천문법안 > 2009-01-13

김부겸 김세연 김영진 김춘진 박보환 박영아 서상기 안민석 이철우 임해규 정두언 정의화 조전혁 황우여

< 고등과학원법안 > 2009-02-05

김선동 김세연 김영우 김학용 박보환 박영아 서상기 신상진 이범래 이사철 이종혁 임해규 정두언 정양석 조전혁

< 한국연구재단법안(대안) > 2009-03-03

김부겸

< 연구실 안전환경 조성에 관한 법률 일부개정법률안 > 2009-03-24

고승덕 김우남 김충환 손범규 이성헌 이한성 정두언 정병국 정영희 조윤선 진영

< 대구경북과학기술원법 일부개정법률안 > 2009-03-26

김성수 박종근 서청원 안상수 안효대 양정례 유기준 유정복 임두성 정태근 정해걸 정희수 주호영 최병국 최연희

< 과학기술기본법 일부개정법률안 > 2009-04-03

고승덕 권영진 김성회 김세연 박영아 서상기 안경률 유일호 윤상현 윤영 이계진 이군현 이상민 이철우 임해규 정의화 정진섭 정희수 조문환 조윤선 조전혁 차명진

< 과학기술분야 정부출연연구기관 등의 설립·운영 및 육성에 관한 법률 일부개정법률안 > 2009-04-14

구상찬 권영진 김무성 김세연 김용구 김종률 김태원 박대해 박민식 서청원 송민순 안효대 유승민 유재중 이진복 장제원 정갑윤 정하균 현기환 황우여

< 과학기술분야 정부출연연구기관 등의 설립·운영 및 육성에 관한 법률 일부개정법률안 > 2009-04-14

강명순 강운태 고승덕 김동철 김선동 김성수 김용구 김우남 김창수 김춘진 박은수 송영길 송영선 양승조 우제창 유성엽 이상민 이윤석 임동규 임두성 임영호 정병국 정해걸

< 가속기기술의 연구개발 및 공동이용 촉진법안 > 2009-04-17

강석호 김성순 김정권 김효재 신상진 이병석 이철우 이화수 정하균 정희수 조원진

5-3. 지경위 입법발의안 목록 (기준 : 2009년 7월 17일)

< 석유화학시설 및 석유비축시설 주변지역 지원에 관한 특별법안 > 2008-07-07

김낙성 김창수 류근찬 박상돈 변웅전 심대평 이명수 이상민 이진삼 임영호 정갑윤

< 발전소주변지역 지원에 관한 법률 일부개정법률안 > 2008-07-09

강길부 구본철 김동성 김우남 김정권 김춘진 김희철 박상은 손범규 신상진 안경률 안상수 양정례 이진삼 이학재 이한성 정장선 조경태

< 전기공사업법 일부개정법률안 > 2008-07-10

강성천 김우남 박민식 박순자 송훈석 신상진 이명규 이화수 정갑윤 정진섭 정해걸 조진형

< 해외자원개발 사업법 일부개정법률안 > 2008-07-14

구본철 김소남 김태원 박종희 신학용 안상수 원희룡 유기준 유성엽 윤두환 윤상현 윤석용 이계진 이윤성 이인기 임두성 현기환 황영철

< 전기사업법 일부개정법률안 > 2008-07-14

강성종 김종률 김희철 박상돈 박종희 손범규 송영선 신상진 양정례 오제세 유성엽 이명수 정하균 주승용

< 발전소주변지역 지원에 관한 법률 일부개정법률안 > 2008-07-18

강길부 강석호 고승덕 김성태 김일윤 송영선 안경률 안상수 이낙연 이병석 이철우 이한성 정희수

< 모바일산업진흥법안 > 2008-07-18

강석호 권영세 김성조 김태환 박보환 배영식 서상기 윤두환 이명규 이인기 이철우 이한구 이해봉 정해걸 정희수 조문환 조원진 조진래 주호영 현기환 홍사덕 홍장표

< 방사성폐기물 관리법 일부개정법률안 > 2008-07-21

김을동 김태환 노철래 박대해 서청원 양정례 윤두환 정갑윤 정영희 정하균

< 액화천연가스인수기지 주변지역지원에 관한 특별법안 > 2008-07-22

고승덕 구본철 김소남 김효재 박상은 신학용 이정선 이학재 이한성 정장선 조전혁 조진형 허원제 홍일표 황우여

< 환경친화적자동차의개발및보급촉진에관한법률 일부개정법률안 > 2008-07-24

구본철 권영진 김을동 김정권 노철래 박대해 박종근 배영식 서상기 서청원 안상수 안홍준 양정례 유승민 유재중 윤석용 이명규 이병석 이진복 이진삼 이한구 이한성 이해봉 정하균 정해걸 정희수 조원진 주성영 홍사덕 홍장표

< 액화천연가스 인수기지 주변지역 지원에 관한 법률안 > 2008-07-30

구본철 박종희 송영길 윤상현 이경재 이군현 이명규 이윤성 임두성 허범도 현기환

< 신에너지 및 재생에너지 개발·이용·보급 촉진법 일부개정법률안 > 2008-08-05

고승덕 공성진 구본철 권영세 권영진 김영우 김옥이 김정권 박종희 박준선 송훈석 신학용 유성엽 이달곤 이한성 이화수 장제원 허태열

< 발전소주변지역 지원에 관한 법률 일부개정법률안 > 2008-08-08

강창일 김낙성 김영진 김충조 박기춘 박선영 우윤근 이낙연 이윤석 이한성 주승용

< 지능형 로봇 개발 및 보급 촉진법 일부개정법률안 > 2008-08-08

구본철 권경석 김소남 박준선 백성운 서상기 손범규 안상수 유승민 이명규 이윤성 이한성 이화수 조원진 한선교 현기환

< 석유 및 석유대체연료 사업법 일부개정법률안 > 2008-08-13

권영진 김성회 박보환 박종희 신상진 유성엽 이경재 이한성 장제원 정영희 현기환

< 석유 및 석유대체연료 사업법 일부개정법률안 > 2008-08-25

강석호 강성천 김성곤 김성순 김영진 김재윤 김희철 박선숙 송민순 안민석 양승조 오제세 우제창 유선호 유성엽 이낙연 이성남 이용섭 이인기 최문순 홍일표 홍희덕

< 특허법 일부개정법률안 > 2008-09-03

강석호 김동철 김성순 김우남 김재윤 김정권 김종률 박기춘 박선숙 변재일 신학용 양승조 이낙연 조영택 홍일표

< 발전소주변지역 지원에 관한 법률 일부개정법률안 > 2008-09-05

김동철 김성곤 김성순 김재윤 김종률 김춘진 김효석 우윤근 유선호 이낙연 이한성 조경태

< 국가균형발전 특별법 일부개정법률안 > 2008-09-08

강성천 강운태 고승덕 김성태 김재윤 김정권 김충조 배영식 양승조 양정례 유성엽 이윤석 홍재형

< 경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률 일부개정법률안 > 2008-09-16

고승덕 구본철 박준선 안상수 이경재 이은재 이정선 이학재 임두성 홍일표

< 지능형 로봇 개발 및 보급 촉진법 일부개정법률안 > 2008-09-23

강석호 고승덕 구본철 김장수 나경원 배영식 신학용 우제창 유기준 이윤성 정영희 정의화

< 경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률 일부개정법률안 > 2008-09-24

강석호 김낙성 김성조 배영식 백성운 신지호 안상수 여상규 우윤근 우제창 유승민 윤상현 이인기 이한구 정의화 정희수 주성영 최규성 허태열 홍일표

< 에너지이용 합리화법 일부개정법률안 > 2008-10-07

강기정 김동철 김영진 김우남 김재균 양승조 우윤근 장세환 최규성 최철국

< 고압가스 안전관리법 일부개정법률안 > 2008-10-15

김성조 김일윤 김정훈 안상수 이명규 이진복 조원진 한선교 허범도 황영철

< 산업기술의 유출방지 및 보호에 관한 법률 일부개정법률안 > 2008-10-31

김세연 김을동 김춘진 노철래 백성운 신성범 이달곤 이용삼 이윤성 정해걸 정희수 황영철

< 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 일부개정법률안 > 2008-11-03

권경석 유재중 이달곤 이명규 이진복 이학재 이화수 정영희 조원진 한선교 허범도

< 에너지및자원사업특별회계법 일부개정법률안 > 2008-11-04

강창일 김세웅 박영선 변재일 양승조 우윤근 이시종 이종걸 이춘석 전현희 주승용 최철국

< 에너지기본법 일부개정법률안 > 2008-11-05

강석호 고승덕 김성곤 박순자 안상수 이계진 이병석 허천 홍일표 황우여

< 전기사업법 일부개정법률안 > 2008-11-06

강창일 김상희 김재균 김재윤 김춘진 박영선 배영식 변재일 송영길 우윤근 우제창 이성남 이춘석 이한성 장세환 정장선 조영택 주승용 최문순 최철국

< 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 일부개정법률안 > 2008-12-02

권선택 김낙성 김용구 김창수 류근찬 박상돈 변웅전 심대평 이명수 이영애 이용희 이재선 이진삼

< 전기용품안전 관리법 일부개정법률안 > 2008-12-02

구본철 권경석 나경원 성윤환 안형환 유승민 이한성 임동규 정갑윤 진성호 최구식

< 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 일부개정법률안 > 2008-12-05

김성곤 김성순 김영록 노영민 박상돈 우윤근 이시종 이용섭 이춘석 조정식 주승용 최철국

< 한국석유공사법 일부개정법률안 > 2008-12-09

강기정 강창일 김상희 김재균 노영민 박은수 송영길 양승조 우윤근 이춘석 임두성 전현희 전혜숙 주승용 최문순 최철국

< 석유 및 석유대체연료 사업법 일부개정법률안 > 2008-12-10

강기정 강창일 김상희 김재균 김정훈 노영민 박은수 양승조 우윤근 이영애 이춘석 임두성 전현희 전혜숙 주승용 최문순 최철국

< 전자거래기본법 일부개정법률안 > 2008-12-16

강석호 김기현 김정훈 배은희 윤상현 이학재 임동규 정진섭 최경환 최구식 허범도 황우여

< 대덕연구개발특구등의육성에관한특별법 일부개정법률안 > 2008-12-16

강석호 김기현 배은희 윤상현 이학재 임동규 정진섭 최경환 최구식 허범도 황우여

< 항공우주산업개발 촉진법 일부개정법률안 > 2008-12-16

강석호 김기현 배은희 윤상현 이학재 임동규 정진섭 최경환 최구식 허범도 황우여

< 석탄산업법 일부개정법률안 > 2008-12-16

김을동 김정권 서상기 신성범 이달곤 이영애 임동규 정갑윤 최철국 허범도

< 집단에너지사업법 일부개정법률안 > 2008-12-16

김정권 서상기 신성범 원희룡 이달곤 이영애 임동규 정갑윤 최철국 허범도

< 해외자원개발 사업법 일부개정법률안 > 2008-12-16

김기현 김정권 서상기 신성범 원희룡 이달곤 이영애 임동규 최철국 허범도

< 에너지및자원사업특별회계법 일부개정법률안 > 2008-12-23

김성조 김태환 서상기 심재철 이달곤 이명규 이종혁 이철우 이학재 임동규 정해걸 정희수 조전혁 홍장표

< 석유 및 석유대체연료 사업법 일부개정법률안 > 2008-12-23

김성조 김태환 서상기 심재철 이달곤 이명규 이종혁 이철우 이학재 임동규 정해걸 정희수 조전혁 홍장표

< 에너지이용 합리화법 일부개정법률안 > 2008-12-23

고승덕 권영진 김성수 김정권 남경필 백재현 신영수 안홍준 원희룡 유성엽 이인기 이한성 정병국 정장선 주광덕 주승용 홍재형

< 중소기업창업 지원법 일부개정법률안 > 2009-01-02

김기현 김태환 배은희 이달곤 이명규 이종혁 이학재 정태근 허범도 홍장표

< 산업기술혁신 촉진법 일부개정법률안 > 2009-01-02

김기현 김태환 배은희 이달곤 이명규 이종혁 이학재 정태근 허범도 홍장표

< 발전소주변지역 지원에 관한 법률 일부개정법률안 > 2009-01-06

강성천 구본철 김성수 김영선 박준선 손범규 이성헌 정영희 홍일표 홍장표 황영철

< 에너지기본법 일부개정법률안(대안) > 2009-01-07

정장선

< 에너지이용 합리화법 일부개정법률안(대안) > 2009-01-07

정장선

< 석유 및 석유대체연료 사업법 일부개정법률안(대안) > 2009-01-07

정장선

< 벤처기업육성에 관한 특별조치법 일부개정법률안 > 2009-01-14

강창일 김성수 김소남 김태원 박종희 손범규 원희룡 유기준 이윤성 이인제 이한성 임동규 황우여

< 에너지이용 합리화법 일부개정법률안 > 2009-01-21

강창일 김영진 김유정 문희상 송민순 양승조 오제세 우제창 이시종 홍재형

< 중·저준위방사성폐기물 처분시설의 유치지역지원에 관한 특별법 일부개정법률안 > 2009-01-30

권선택 권영길 권영진 김세연 김용구 김춘진 박보환 심대평 안민석 이명수 이상민 임영호 정영희 조전혁

< 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 일부개정법률안 > 2009-02-04

김영진 김용구 류근찬 박상돈 박선영 심대평 양승조 이명수 이진삼 임영호 주승용 홍재형

< 에너지이용 합리화법 일부개정법률안 > 2009-02-12

김기현 나성린 배은희 이달곤 이명규 이학재 임동규 정갑윤 허범도 홍장표

< 석유 및 석유대체연료 사업법 일부개정법률안 > 2009-02-16

김성수 박준선 손범규 손숙미 신성범 안상수 유성엽 이경재 이인기 이한성 이화수 장제원 조진래

< 지식기반 신섬유개발 촉진법안 > 2009-02-19

강용석 권경석 김노식 김성수 김성조 김영진 김옥이 김용구 김재경 김정훈 김진표 김창수 김태환 노영민 류근찬 박근혜 박대해 박종근 배영식 배은희 서상기 송영선 안상수 우제창 원희룡 유승민 이명규 이명수 이종구 이한구 이해봉 임동규 임영호 장윤석 정해걸 정희수 조원진 조윤선 주성영 최경환 최구식 최연희 최철국 한선교 허범도

< 석유 및 석유대체연료 사업법 일부개정법률안 > 2009-02-25

김우남 박은수 백재현 서갑원 오제세 원유철 유성엽 이범래 이성남 조경태 홍재형

< 대덕연구개발특구 등의 육성에 관한 특별법 일부개정법률안(대안) > 2009-02-27

정장선

< 환경친화적자동차의개발및보급촉진에관한법률 일부개정법률안 > 2009-03-03

강석호 김기현 김성수 김영진 김태원 박대해 손범규 송영선 안효대 유성엽 유승민 이명규 이시종 이윤석 이학재 이한성 임동규 정병국 조원진 한선교 황영철 황우여

< 발전소주변지역 지원에 관한 법률 일부개정법률안 > 2009-03-04

김정권 박기춘 박상은 백성운 송광호 신영수 윤두환 윤영 이해봉 허천

< 발전소주변지역 지원에 관한 법률 일부개정법률안 > 2009-03-16

강창일 김동철 김상희 김성순 김우남 박은수 송광호 양승조 우제창 이경재 이춘석 전혜숙 조정식 주승용

< 산업기술혁신 촉진법 일부개정법률안 > 2009-04-03

강명순 곽정숙 박은수 백원우 송민순 송영길 양승조 이미경 전현희 최영희 최철국

< 발전소주변지역 지원에 관한 법률 일부개정법률안 > 2009-04-17

강길부 강석호 김성수 김종률 김효재 박기춘 손범규 신상진 안효대 우제창 원희룡 유기준 유성엽 이인기 이정선 이해봉 임두성 조원진 최인기

< 환경친화적자동차의개발및보급촉진에관한법률 일부개정법률안(대안) > 2009-04-24

정장선

< 전기사업법 일부개정법률안(대안) > 2009-04-24

정장선

< 전기사업법 일부개정법률안 > 2009-04-29

강운태 김성곤 김성순 김재균 김정권 김종률 김효석 변재일 안민석 안효대 양승조 오제세 유성엽 이성헌 이정선 이춘석 이한성 이해봉 임영호

< 액화석유가스의 안전관리 및 사업법 일부개정법률안 > 2009-04-30

강용석 김정훈 신성범 안상수 유재중 이명규 이성헌 이윤성 임동규 주성영 최구식 허범도

< 신에너지 및 재생에너지 개발·이용·보급 촉진법 일부개정법률안 > 2009-05-06

강성천 김영우 김옥이 김정훈 김태원 김학송 박종희 안효대 윤석용 이계진 이윤성 이정선 임동규 조진래

< 도시가스사업법 일부개정법률안 > 2009-05-11

강석호 김성조 김정훈 나경원 박종근 서상기 성윤환 유승민 이성헌 이한성 이해봉 정두언 주성영

< 방사성폐기물 관리법 일부개정법률안 > 2009-05-15

강용석 김기현 김용구 김재균 김정훈 나성린 배은희 원희룡 이명규 이학재 정갑윤 주승용 최구식 최철국 허범도 홍장표

< 집단에너지사업법 일부개정법률안 > 2009-05-18

김성곤 김효석 박은수 안규백 우윤근 이광재 이석현 이용섭 이춘석 전현희 전혜숙 조정식 주승용 최철국

< 집단에너지사업법 일부개정법률안 > 2009-05-18

강기정 강창일 김동철 김유정 김재균 변재일 송민순 양승조 장세환 전병헌

< 에너지이용 합리화법 일부개정법률안 > 2009-05-19

김상희 김성곤 김성순 김정권 문학진 박선숙 변재일 송광호 송민순 안규백 양승조 우제창 유성엽 이성헌 이주영 최인기

< 유전자변형생물체의 국가간 이동 등에 관한 법률 일부개정법률안 > 2009-06-03

고승덕 김장수 김정권 나성린 배은희 성윤환 임동규 정갑윤 정의화 허범도 홍장표

< 소프트웨어산업 진흥법 일부개정법률안 > 2009-06-03

고승덕 김정권 나성린 배은희 성윤환 손숙미 안홍준 임동규 정갑윤 정의화 허범도 홍장표

< 로봇랜드 조성 및 지원에 관한 법률안 > 2009-06-16

강석호 김재경 김정권 신상진 신영수 안홍준 안효대 여상규 이명수 이시종 이주영 이학재 이한성 임동규 조전혁 최철국

< 산업기술의 유출방지 및 보호에 관한 법률 일부개정법률안 > 2009-06-16

김선동 김태환 박근혜 박영아 배은희 서상기 원희룡 이명규 이종혁 이학재 임동규 최연희 허범도 홍장표 황우여

< 도시가스사업법 일부개정법률안 > 2009-06-22

강길부 김성회 김정훈 배영식 배은희 손숙미 안형환 안효대 여상규 이명규 이종구 임동규 정갑윤 정진섭 허범도 현기환 홍장표

< 방사성폐기물 관리법 일부개정법률안 > 2009-06-24

강석호 고승덕 김성태 송훈석 신영수 안홍준 이두아 이학재 임동규 임두성 최철국

< 중소기업기술혁신 촉진법 일부개정법률안 > 2009-06-24

강석호 강성천 김소남 나성린 손숙미 심재철 안효대 이군현 이애주 임해규 조진래 주호영 차명진

< 신에너지 및 재생에너지 개발·이용·보급 촉진법 일부개정법률안 > 2009-06-30

강기갑 강운태 곽정숙 김성수 김성태 김영록 김영진 김우남 박선숙 신학용 유성엽 이낙연 이시종 이한성 임영호 정해걸

< 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 일부개정법률안 > 2009-07-06

김성수 김세연 김영선 서상기 신영수 이경재 이종혁 장제원 허태열 홍일표

< 신에너지 및 재생에너지 개발·이용·보급 촉진법 일부개정법률안 > 2009-07-10

박민식 박준선 안효대 이정현 이종혁 이진복 정갑윤 정두언 정옥임 허원제 현기환 황영철

< 중·저준위방사성폐기물 처분시설의 유치지역지원에 관한 특별법 일부개정법률안 > 2009-07-13

권선택 김낙성 김용구 김창수 류근찬 박상돈 박선영 변웅전 심대평 이명수 이영애 이용희 이재선 이진삼 이회창 임영호

< 중·저준위방사성폐기물 처분시설의 유치지역지원에 관한 특별법 일부개정법률안 > 2009-07-13

김무성 송영선 이성헌 이인기 이철우 정갑윤 정수성 정해걸 정희수 한선교 홍사덕

< 집단에너지사업법 일부개정법률안 > 2009-07-16

김기현 김성수 신상진 신학용 원희룡 이한성 이화수 임동규 정해걸 홍장표

5-4. 교과위 법안상정 한정 연결망

<전체 연결망>

<2회 이상 공동발의>

5-5. 지경위 법안상정 한정 연결망

<3회 이상 공동발의>

<6회 이상 공동발의>

5-6. 교과위 + 지경위 법안상정 연결망

<전체 연결망>

<6회 이상 공동발의>

5-7. 위원회별 Centrality Degree

<교과위>

Degree    NrmDegree        Share

------------ ------------ ------------

김세연       117.000       12.759        0.034

서상기        99.000       10.796        0.029

임해규        95.000       10.360        0.028

박영아        95.000       10.360        0.028

권영진        91.000        9.924        0.026

조전혁        86.000        9.378        0.025

박보환        74.000        8.070        0.021

정두언        72.000        7.852        0.021

이철우        66.000        7.197        0.019

이군현        59.000        6.434        0.017

김선동        58.000        6.325        0.017

황우여        54.000        5.889        0.016

고승덕        53.000        5.780        0.015

김성수        52.000        5.671        0.015

임두성        49.000        5.344        0.014

서청원        46.000        5.016        0.013

<지경위>

Degree    NrmDegree        Share

------------ ------------ ------------

이한성       293.000        9.430        0.018

임동규       278.000        8.948        0.017

이명규       276.000        8.883        0.017

허범도       233.000        7.499        0.014

강석호       225.000        7.242        0.014

최철국       215.000        6.920        0.013

유성엽       213.000        6.855        0.013

김정권       211.000        6.791        0.013

이학재       207.000        6.662        0.013

안상수       202.000        6.501        0.012

서상기       197.000        6.341        0.012

양승조       182.000        5.858        0.011

정해걸       176.000        5.665        0.011

홍장표       173.000        5.568        0.011

정희수       172.000        5.536        0.010

배영식       172.000        5.536        0.010

우제창       169.000        5.439        0.010

배은희       167.000        5.375        0.010

<교과위+지경위>

Degree    NrmDegree       Share

------------ ------------ ------------

임동규       314.000        9.547        0.016

이한성       303.000        9.213        0.015

서상기       296.000        9.000        0.015

이명규       290.000        8.817        0.015

유성엽       249.000        7.571        0.013

허범도       245.000        7.449        0.012

강석호       235.000        7.145        0.012

김정권       234.000        7.115        0.012

안상수       226.000        6.871        0.011

정희수       217.000        6.598        0.011

김성수       216.000        6.567        0.011

최철국       215.000        6.537        0.011

정해걸       212.000        6.446        0.011

이학재       207.000        6.294        0.010

양승조       204.000        6.202        0.010

우제창       201.000        6.111        0.010

홍장표       185.000        5.625        0.009

고승덕       184.000        5.594        0.009

6. 정출연 노동조합에서의 정책활동 방향과 방법에 관해서

구 과기노조가 ‘참과학기술실현정책연구소’ 설립에 실패한 이래 정부출연연구소 (이하 정출연) 노동조합에서의 정책 활동은 조합 내에서 이슈가 되어왔다. 최근에 구 과기노조 산하의 여러 지부들이 공공연구노조를 탈퇴하면서 과기분야에서의 정책 활동에 문제가 있다고 언급하며 탈퇴를 합리화하려고 애썼던 걸 생각해보면, 노동조합에서의 정책 활동은 조합의 존재와 구성을 결정할  정도로 간단하지 않은 문제임을 알 수 있다. 참터 정책모임에서 이 주제, ‘정출연 노동조합에서의 정책활동 방향과 방법’이 과학기술 분야에서 바람직한 변화를 가져오는 데 반드시 필요한 의제 중 하나라는 데 의견이 모아졌고, 이제까지의 문제점 분석과 새로운 방향과 구체적인 방법을 구성해내는 것이 2009년 정책모임의 한 가지 목표가 되었다. 이 짧은 글에서는 우선 과학기술 분야의 노동조합의 정책 활동을 둘러싼 여러 정치사회적인 요소들을 검토하고, 그 결과를 바탕으로 노동조합이 정책 활동을 수행하는 데 있어서 부딪히게 되는 여러 문제들을 정리하는 것을 목표로 한다.

일반적으로 정책이란 제도의 설계와 집행을 위한 것이다. 정책은 진리의 영역에 속하지 않는다. 정책은 정치적인 조직이나 세력과 연계되지 않고서는 의미를 상실하는 것으로 결국 정치의 영역에 속한다. 과학기술정책도 예외가 아니어서 특수한 이해관계를 갖는 이익집단들 간의 권력관계와 그들 간의 타협의 산물로 간주할 수 있다. 대부분의 연구자들은 과학기술정책이 구체적인 물리적 대상이나 산출물을 목표로 하기 때문에 정치적이기보다는 기술적인 문제인 것으로 오해하지만, 국가연구개발체계의 운영과 연구개발 우선순위, 연구기획, 연구비 배분, 연구개발 성과가 사회의 여러 계층에 공정하게 분배되는 문제 등의 관점에서 살펴본다면, 과학기술정책 역시 경제/의료/보건/복지 정책 등과 마찬가지로 정치적인 영역에 속한다는 것을 알 수 있을 것이다. 정치학이 알려주는 바도 역시 정책 (제도나 법)은 항상 특수이익을 확보하려는 주요 집단들 간의 타협의 산물이라는 사실이다. 모든 정책은 표면적으로는 보편이익을 내세운다. 한국사회에서 과학기술정책의 목표가 되어 왔던 국가경쟁력이나 경제성장은 그 자체로 의미가 명확하지 않은데다, 연구개발이 어떻게 국가경쟁력이나 경제성장률을 높이는 지에 대해서조차 구체적으로 밝혀진 바가 없다. 국가경쟁력이나 경제성장과 같은 상징을 활용하여 과학기술예산을 늘리면서, 정부부처와 정출연/대학은 예산 및 조직의 확대를 재벌과 기업들은 세금 혜택과 연구개발비 지원 등을 확보하게 되었으므로, 실제로 과학기술정책의 주요 이익집단 어느 누구도 늘어나는 과학기술예산에 반대하지 않았다. 정부가 새로 들어설 때마다 국가과학기술체계에 대한 구조조정이 간헐적으로 추진되었지만, 명목적인 구호에만 그치고 이익집단들에 실질적인 영향을 미치지 못했다. 결국 보편이익을 국가적 목표로 민주적인 합의를 통해 결정하고 추구하는 것이 아니라, 각 이익집단들의 특수이익이 보장되고 이해관계가 서로 일치하는 정책이 채택된 것이다. 한국 경제가 지속적으로 성장하고 국가과학기술예산이 계속 증가하는 한 이 타협은 적정한 수준에서 유지될 수 있다. 이 경우 특수이익을 챙기는 이익집단들로 인해 보편이익이 손해를 보게 되는데, 즉 공적자금의 손실과 공공 기획의 상실이라는 결과를 초래하게 된다. 정부가 끊임없이 부처간 중복투자와 연구평가의 문제를 해소하기 위해 노력해 온 것은 과학기술분야에서 보편이익을 확보하기 위한 작업의 일환으로 생각할 수 있다. 반면 이명박 정부가 들어서면서 경제적 논리를 보다 철저하게 과학기술분야에도 관철시키려는 경향이 강해졌는데, 경제주무부처인 기획재정부가 교육과학부나 지식경제부와 같은 정부부처와 산하의 연구기관들의 예산을 통제하고 축소시키는 작업을 시작한 것으로 보인다. 2008년부터 시작된 경제위기와 이명박 정부의 감세정책 등은 이러한 흐름이 현실화될 가능성을 더 높이고 있다. 경제위기가 무사히 극복된다 하더라도 이전과 같은 과학기술예산의 증가가 불가능한 것이 현실이라면, 과학기술분야에서도 주요 이익집단들 간에 그리고 이익집단들 내부에서 봉합되기 힘든 갈등이 시작될 확률이 높다.

정출연 노동조합 역시 과학기술정책에 영향력을 미치는 하나의 이익집단이다. 그 이익이 계급적인 이익이든 그렇지 않든 과학기술분야에서는 정치적으로 하나의 이익집단으로 나타난다. 노동조합이 처음 결성되었던 이후부터 지금까지를 살펴본다면 현재에 와서는 오히려 정치적 역량이나 영향력이 감소된 것으로 보인다. 노동운동의 쇠퇴와 조합원들의 노령화, 결속력과 조직력의 와해 등 여러 원인이 있겠으나, 정치적인 측면에서 본다면 계급적 이익집단으로서의 정체성을 상실했다는 것이 가장 큰 원인일 것이다. 정출연 노동조합의 대정부 요구사항은 인사나 평가제도 등을 둘러싼 경영/노동 간의 상시적인 갈등을 제외하고는 기관의 임원진 혹은 간부들의 요구사항과 거의 차이가 나지 않는다. 과기노조의 가장 우선적인 요구는 국가과학기술예산을 증가시키는 것이었다. 예산확보를 위한 경영진의 대정부 요구를 노동조합이 대신 해주는 상황이 빈번하게 발생한다. 노동조합의 자주성, 민주성, 연대성이 눈에 띄게 훼손되지는 않지만, 서서히 보수화되어 가면서 노동조합을 연구기관의 두 번째 경영진으로 여기는 경향이 가속화된다. 노동조합을 자기 이익 혹은 분파의 이권에 이용하려는 조합원이 노동조합의 집행부를 장악하게 되면 노조는 자발적으로 어용이 된다. 이런 상황에서는 정출연과 노동조합은 실질적으로 구분되지 않는다. 노동조합은 계급적 이익집단으로서의 정체성을 상실하고 정치적으로는 의미가 없는 기관의 하부집단이 되어 버린다. 경제적 조합주의가 정출연 노조 집행부와 조합원들의 기저에 흐르고 있는 한 외부 개입이나 충격을 제외하고는 이러한 추세를 역전시키는 방법을 찾기 어렵다.

이익집단으로서 과학기술 연구자들의 노동조합이 갖는 특성을 살펴보자. 전문 연구자 집단은 그 수에 있어서 변호사나 의사들과 교사들의 중간 수준이다. 전교조가 대중적인 노동운동에 가깝고 참교육이라는 정치적 정체성을 뚜렷하게 갖고 있는 것도 해당 직종에 종사하는 구성 인원의 규모와 관련이 있다. 반면 변호사회나 의사협회는 전형적인 엘리트 집단으로서의 속성을 갖는다. 권력이나 자본과 인적으로나 학연으로 연결되는 집단으로 정치적 지배층의 근접거리에 있는 전문가 집단으로 볼 수 있다. 한국사회에서 생산의 필요성에 의해 육성되고 만들어진 과학기술자 집단은 사회적 지위와 경제적 수준도 두 비교 그룹의 중간 정도이다. 과학기술자의 노동조합도 유사하게 자기 집단의 특수이익을 추구하는 변호사회나 의사협회와 보편적이고 대중적인 가치를 강조하는 전교조 사이에서 머물러 있다. 현 공공연구노조에서 과학기술분야 조합원들, 즉 구 과기노조 조합원의 수가 5천명 정도인데 비슷한 규모의 전문가 집단 노동조합으로는 언론노조가 있다. 과기분야 노동조합과는 달리 언론노조는 적극적인 사회참여를 보여주고 있으며 구성 조합원 개개인의 정치적/사회적 의식수준이 한국사회 전체에서 뿐만 아니라 민주노조 전체에서도 높은 편이다. 과기노조와 언론노조에 대한 여러 측면에서의 상세한 비교분석은 보다 실증적인 조사가 필요하므로 추후로 미루고, 과학기술자 집단의 노동조합 내에서 이익집단으로서의 특성이 어떤 식으로 드러나는 지 살펴보기로 하자. 노동조합은 앞서 언급한 것처럼 시간이 지남에 따라 임금과 복지에 치중하는 전형적인 경제적 조합주의로 흐르게 된다. 이 때 과학기술분야 내에서 정치적으로 활동을 하려는 그룹이 구성되기 시작하는데, 박사 학위 소지자들로 구성된 노동조합과 구별되는 연구발전협의회라는 조직이 그러한 그룹 중 하나이다. 이 그룹은 과학기술자 집단 내에서 엘리트 집단으로 자신들의 정체성을 규정하고자 하는 목적에서 비롯된 것으로 보인다. 과학기술자 집단 내에서 스스로를 엘리트로 구별짓는 그룹은 성공하기가 어려운데, 그것은 정치적인 측면에서 볼 때 엘리트 집단이 갖는 속성을 갖기 어렵기 때문이다. 엘리트 집단이란 지배적인 권력을 행사하는 그룹을 지칭하는 것인데, 스스로가 권력이나 자본의 도구로서 법을 집행하는 역할을 수행하는 법조계나 사회 전체를 대상으로 효과적인 위협을 할 수 있는 의사 협회와는 달리 과학기술자 집단 자체가 여러 사회집단 속에서 배타적인 특수 권력을 갖고 있지 못하다. 단지 봉건적인 방식, 즉 권력이나 자본과의 인적 관계 혹은 학연 등으로 구성되는 네트워크를 통해서만 한국사회의 엘리트 계층에 편입될 수 있을 뿐이다. 이는 조직적이고 집단적인 방식이 아니므로 항상 개별적 개인의 성공과 실패로 귀결되고 만다. 또한 과학기술 전문가 집단의 특성 상 전문적인 분야에서의 지적인 권위와 역량, 연구개발 과정에서 부딪히는 조직적/기술적 문제를 해결할 수 있는 경험과 조정력을 갖고 있어야 하는데, 연발협과 같은 그룹은 그렇지 못한 경우가 대부분이다. 따라서 내부적으로도 지도 집단으로 인정을 받지 못하게 된다. 복수노조가 허용된다고 하더라도 집단적인 힘을 구성하지 못할 경우 경영진에 이용만 당할 위험 부담이 큰 노조로 활동하고 존속되기는 어려울 것으로 보인다. 어쨌든 과학기술자 집단은 스스로 엘리트 집단이 되지도 못하고 그렇다고 대중적인 가치를 대변하며 보편적 이익을 주장하는 대중조직으로서의 역량도 갖추지 못하고 있다. 앞으로도 박사 학위 소지자들은 자신들을 과학기술자 집단의 다른 구성원들과 구별하면서 끊임없이 사회의 엘리트 집단으로 편입하려는 노력을 할 것이지만, 인적 네트워크를 통한 개개인의 성공을 제외하고는 현상을 유지하는 정도에서 관리될 뿐이다.

과학기술자 집단 내외부의 갈등을 유발시키는 새로운 연구개발 환경, 집단적 정체성 상실로 인해 발생하는 정치적 영향력 감소와 노동조합의 보수화/어용화, 과학기술자 집단 구성원들로부터 대중적 지지를 받는 지도그룹 형성이 어려운 상황 등은 과학기술자들의 노동조합에 대한 전망을 어둡게 한다. 과연 과학기술자들의 노동조합은 무엇을 해야하며 무엇을 할 수 있을까? 과학기술자 노동조합의 정책 활동은 이 질문에 대한 답을 찾고 실천을 기획/조직하는 것이어야 한다. 노동조합의 정책 활동이 계급적 가치 위에서 대중 일반의 보편 이익을 추구하기 위한 것이라면 민주주의와 연대의 원칙을 견지해야 한다. 모든 사회운동이 그러했던 것처럼 과학기술자 노동조합이 처한 어려운 상황 역시 활동가들의 의지와 노력, 협력으로만이 극복 가능할 것이다. 현 시점에서 과학기술자 노동조합은 두 부류의 활동가들을 필요로 한다. 과학기술의 사회적 책임과 공공성의 문제를 과학기술자 집단이 해결해야 할 민주주의의 핵심 과제로 인식하는 급진적 민주주의자와 인민 대중의 사회적 고통과 문제에 예민하게 반응하는 감수성 있는 조직 활동가들이 그들이다. 당연히 이 활동가들은 노동조합의 조직운영에 정통해야하고 연구 현장을 장악하는 역량을 갖추어야 한다. 활동가들은 항상 소수 그룹이었다. 과학기술자 노동조합이 무엇을 할 수 있는가는 이들의 활동에 달려 있다. 이 그룹은 대중적 지지를 받는 지도그룹으로 성장해가야 하며, 새로운 환경에 적극적으로 대응하면서 집단적 정체성을 확립해야 한다. 과학기술자 노동조합 내에서는 이중 전략, 현재의 조합을 확고한 진지로 삼아 활동가들의 지도그룹을 구성해가는 노력과 조합 내부에 외부로부터의 다양한 사회적 자극을 끊임없이 유발함으로써 조합원들을 사회화하고 정치적 긴장을 유지하는 일이 동시에 추진되어야 한다. 그리고 이 이중전략을 통해 확보된 세력은 반드시 정치적으로 전화되어야 하는데, 이 때 정치활동은 활동가들이 정치활동에 뛰어들어 정치가가 되는 것을 의미하는 것이 아니라, 다양한 방법으로 정치적 영향력을 작용하여 노동조합의 정책을 관철시키는 것을 뜻한다. 노동조합의 정책은 실천을 통해 현실화될 수 있어야 하며 과학기술자 노동조합의 정체성을 표현할 수 있어야 하고, 특정 이익집단의 특수이익보다는 인민 대중의 보편이익을 대변하고 지배층과 엘리트집단을 견제하고 감시하는 방향으로 구성되어야 한다.

이처럼 과학기술자들의 노동조합에서 정책 활동이 갖는 의미는 크다. 활동가 집단의 협력과 결속력을 창출하는 데서부터 노동조합의 정치적 정체성을 확립하는 데까지 큰 역할을 수행한다. 노동조합은 현재까지의 실패를 거울로 삼아 현장을 튼튼한 기반으로 하는 기획과 실천이 결합된 정책 단위의 건설을 필요로 한다. 과학기술자들의 노동조합에서 정책 활동에 대한 앞으로의 토론과 분석, 방향 모색은 다음과 같은 현실적인 문제들에 대한 답변과 실천을 중심으로 이루어져야 할 것이다.

◦ 노조 정책 활동 전반에 대한 문제제기

- 노조에서 직접적인 이해관계가 없는 보편적이고 국가적인 수준의 정책연구와 제안을 해야하는 이유는 무엇인가?

- 개별 기관의 이해관계 혹은 조합주의를 넘어서는 진보적이고 보편적인 정책연구와 제안이 가능한가?

- 노조에서 다루어야 할 정책의 종류와 수준은?

- 노조에서 제안한 정책의 일관성과 실현을 위한 노력이 집행부의 변동과 상관없이 지속/유지될 수 있는가?

- 노조 정책연구와 제안을 수행하고 실현하는 데 있어서 각 구성원은 어떤 성격, 역량, 배경을 가진 사람들이어야 하는가?

- 노조 정책연구와 제안을 유효하게 하기 위해서 필요한 구체적인 산출물이나 활동은 무엇인가?

◦ 노조 정책 활동의 기본 단위 구성에 관해서

- 과학기술 분야에서 발생하고 있는 갈등들은 어떤 것들이 있는가? 어떤 갈등이 과학기술자와 예비과학기술자 집단을 포함해서 과학기술자 집단 전체로 확대될 수 있는가? 어떤 갈등이 인민 대중으로까지 사회화될 수 있는가?

- 구 과기노조 혹은 공공연구노조 차원의 정책단위가 실질적인 역할을 해오지 못한 이유는? 정책을 연구기획하고 실천/집행하는 조직이 분리되었기 때문인가, 정책의 내용에 문제가 있었던 것인가?

- 정책 단위는 어느 수준의 조직 단위에서 구성되어야 하는가? 정출연 노동조합 지부별로 구성되어야 하는 가 그 보다 상위 단체에서 구성되어야 하는가? 복수의 정책단위가 구성된다는 가정 하에서 정책단위들 간의 협의체 구성은 가능한가? 공동의 목표와 이념의 일관성/통일성을 유지할 수 있는 방법은? 의견 차이를 조정하고 규율을 확립하는 방법은?

- 노동조합의 정책 단위가 포괄하지 못하는 과학기술 관련 문제를 다루기 위해서는 목표가 일치하는 전문가 조직이나 시민단체의 정책단위와 같은 외부 단체의 참여가 필요로 하지 않은가?

- 정책단위는 구성원에 대해서 어떤 기준과 규정을 확립해야 하는가?

◦ 정책단위의 일관성과 지속성을 유지하는 문제

- 지부별로 정책단위가 구성된다고 가정할 때, 2~4명 정도의 조합원이 정책단위를 구성하는 것이 바람직한가? 책임자가 수석부지부장이나 정책부장이어야 할 필요가 있을까? 정책위원 중에 대의원이 포함되어야 하는가?

- 집행부가 변하더라도 정책단위의 일관성과 지속성을 보장하기 위한 방법은?

- 지부 단위에서 재정과 인력을 확보하기 위한 구체적인 방법은?

◦ 정책단위가 다루어야 할 주제

- 과학기술 분야에서 정책은 크게 과학기술, 노동, 조직/경영의 세 부분으로 나뉠 수 있다.  노동, 조직/경영, 과학기술 중 연구 기획/평가와 관련된 사항들은 공통 주제가 될 가능성이 있다. 개별 정출연의 연구개발 주제는 지부별 정책단위의 특수 주제가 될 가능성이 있다. 공통주제이든 개별주제이든 각 지부별 정책단위에서 제안된 정책 내용이 상충할 경우 어떻게 조정할 것인가?

◦ 과학기술 분야에서의 노동과 정책에 관한 공론장 형성에 대해서

- 과학기술자와 예비과학기술자를 대상으로 하는 보고서/정기간행물 배포, 정기 심포지움 및 워크숍 개최

- 정책전문연구자와의 협력 및 지원

- 정당 및 정부 관계자와의 공식적인 협의 경로 구축

- 연관 시민사회단체 및 상급단체와의 협력

- 일반 매체에의 기획된 칼럼 기고 및 일반 대중을 상대로 하는 온/오프라인 활동